Roberta Simões Nascimento
Professora adjunta na Universidade de Brasília (UnB). Advogada do Senado Federal desde 2009. Doutora em Direito pela Universidade de Alicante, Espanha. Doutora e mestre em Direito pela UnB.
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Análise
Roberta Simões NascimentoAnálise de impacto de gênero
Já é hora de começar a institucionalizar essa etapa na elaboração de leis e atos normativos no Brasil
22/07/2020|08:03
Atualizado em 22/07/2020 às 08:02
Protesto contra violência de gênero / Crédito: Pixabay
Diante dos últimos avanços da legislação em favor da institucionalização das análises de impacto legislativo e regulatório – notadamente a Lei n. 13.874/2019, a Lei n. 13.848/2019 e o Decreto n. 10.411/2020 –, convém chamar a atenção para a necessidade de inserção da análise de impacto de gênero como ferramenta útil em prol do avanço da igualdade de gênero na criação, interpretação e aplicação das normas jurídicas.
A importância dessa etapa foi revelada, por exemplo, com o recente episódio do auxílio emergencial. É possível que análise de impacto de gênero tivesse identificado um efeito indesejado da Lei n. 13.982/2020, cujo art. 2º-B, § 3º, estabeleceu que a mulher provedora de família monoparental receberá 2 (duas) cotas do auxílio emergencial criado pela referida lei, em razão da pandemia.
Como noticiado, diversas mulheres se viram impedidas de receber tais valores porque seus ex-cônjuges realizaram o cadastro junto aos sistemas do governo antes, e como se tivessem a guarda dos filhos, impedindo o recebimento do auxílio pelas mulheres. O problema somente foi corrigido com a aprovação do PL n. 2.508/2020, que garantiu prioridade de recebimento do auxílio emergencial à mulher provedora de família uniparental, em caso de conflito de informações.
A igualdade de gênero como princípio e valor dos ordenamentos jurídicos é pauta que, embora não seja uma novidade, vem cobrando cada vez maior atenção por parte dos pesquisadores e autoridades. A análise de impacto legislativo e regulatório, por seu turno, mesmo sendo mais recente, já conta com considerável literatura dando conta de sua utilidade para o aperfeiçoamento da legislação, muito embora os instrumentos normativos que internalizaram a análise de impacto não tenham contemplado a questão de gênero. Trata-se, então, apenas de integrar ambas temáticas com vistas à promoção de maior igualdade entre homens e mulheres (obviamente extensível aos transgêneros).
Normas aparentemente neutras podem ter impacto diferenciado entre homens e mulheres. Não é verdade que normas que não diferenciem quanto ao gênero sejam igualitárias necessariamente. Reconhecer essa realidade impõe a obrigação de o Estado adotar instrumentos aptos para identificar de que maneira os atos normativos podem afetar de forma diferente homens e mulheres, bem como evitar que isso aconteça. À teoria, cabe a construção de um modelo capaz de oferecer métodos para um direito antidiscriminatório mais abrangente, isto é, que não se limite às políticas públicas de igualdade stricto sensu.
O adágio popular afirma que “quem procura acha”. Pela mesma lógica, o que não se procura não se vê. O fato de as desigualdades de gênero não terem sido visibilizadas não significa que elas não existam. Em espanhol, diz-se que o que não se avalia se desvaloriza (“todo que no se evalúa se devalúa”), despreza-se. Para contornar esse problema, a perspectiva de gênero pode cumprir uma função epistêmica importante, oferecendo aos tomadores de decisão um instrumento capaz de tornar visíveis os estereótipos de gênero.
Assim, a instituição e a efetiva adoção da análise de impacto de gênero em todos os processos de tomada de decisões normativas, contribuiria para identificar melhor e evitar qualquer tipo de discriminação, direta ou indireta, por razão de sexo e, especialmente, assimetrias derivadas da maternidade, das obrigações familiares e do estado civil, no plano da elaboração do direito.
Essa ideia pode ser denominada “transversalidade de gênero” (a despeito da tradução confusa feita da expressão gender mainstreaming) constante no parágrafo 201 da Declaração e Plataforma de ação da IV Conferência Mundial sobre a Mulher, realizada em Pequim, em 1995. Trata-se de assegurar que a perspectiva de gênero passe a integrar todas as áreas e políticas públicas em todas as esferas e níveis de atuação governamental. Incorporar tal transversalidade é a maneira de eliminar a discriminação produzida por uma estrutura sistêmica.
A prioridade da divisão homem/mulher naturalmente não pretende desconsiderar outras diferenciações importantes, sobretudo quanto a classe, idade, raça, religião, origem geográfica, etc. Aqui, trata-se apenas de um recorte que, longe de prejudicar as demais categorias, tende a aumentar o número de beneficiados (as mulheres são metade da população mundial), o que consequentemente ajuda na redução da discriminação quanto às demais variáveis mais fracionárias.
Na Espanha, a análise de impacto de gênero foi instituída com a Ley 30/2003, de 13 de octubre, embora a Catalunha já a realizasse de forma pioneira desde 2001. Regulada pelo Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, estabeleceu-se que a tal análise contempla o impacto por razão de gênero, na infância e adolescência e na família, e que consiste em analisar e avaliar os resultados desde a perspectiva da eliminação das desigualdades e de sua contribuição para a realização dos objetivos de igualdade de oportunidades e de tratamento entre homens e mulheres, considerando os indicadores da situação de partida, de previsão de resultados e de previsão de impacto.
De acordo com o guia metodológico para a elaboração do relatório da análise de impacto normativo, devem ser utilizadas estatísticas que definem o número e as porcentagens de mulheres e homens afetados pelo objeto e âmbito de aplicação da norma, bem como as características principais das situações das mulheres e homens (idade, renda, estado civil, localização geográfica, se são desempregados, etc.). No que diz respeito à previsão dos resultados, devem ser analisados três aspectos: a) resultados diretos da aplicação da norma, expressados em termos quantitativos e desagregados por sexo; b) incidência sobre os papeis e estereótipos de gênero; e c) contribuição para o desenvolvimento dos objetivos de igualdade de oportunidades.
Na sequência, avaliação propriamente dita do impacto de gênero qualifica os resultados previstos, de acordo com a seguinte escala: 1) negativo: quando não se preveja uma eliminação ou diminuição das desigualdades detectadas ou não contribua para as políticas de igualdade; 2) nulo (ou neutro): quando não existem desigualdades de partida em relação à igualdade de oportunidades e de tratamento entre mulheres e homens, não se preveja modificação alguma dessa situação; e 3) positivo: quando se preveja uma diminuição ou eliminação das desigualdades detectadas e contribua para os objetivos das políticas de igualdade. Se for o caso, devem constar do relatório as medidas complementares, que tenham sido introduzidas com o propósito de corrigir situações de desigualdade detectadas (remediar o impacto negativo) ou para reforçar a igualdade de oportunidades (fortalecer o impacto positivo).
Outro aspecto de destaque quanto à experiência espanhola diz respeito à determinação no sentido de que o relatório de impacto de gênero acompanha todos os anteprojetos de lei e propostas de regulamentos (decretos) elaboradas pelo departamento competente antes da aprovação da proposta normativa.
Como se vê, a análise de impacto de gênero deve levantar, analisar e ponderar as consequências que possam advir da aprovação de projetos de leis ou de regulamentos em geral. A ideia é detectar sobretudo possíveis efeitos negativos de propostas normativas aparentemente neutras. É importante a consideração das consequências tanto no curto, quanto no longo prazo, pois tais variáveis são relevantes para a análise das diversas opções normativas, considerando todos os seus aspectos positivos e negativos.
Nesses termos, utilizar a análise de impacto de gênero na elaboração legislativa se traduz, não em legislar para as mulheres, mas considerá-las por ocasião da elaboração legislativa. Mais precisamente, considerar as consequências para esse grupo, considerando, não palpites, mas dados, com método de análise. Sua especificidade consiste em, por ocasião do exame de uma proposta normativa, responder às seguintes questões: a opção adotada afeta a igualdade de gênero? Há geração direta ou indireta de desigualdade? As medidas prejudicam o acesso igualitário a bens e serviços por parte de homens e mulheres? Há consequências que acarretem algum desequilíbrio de gênero de forma geral? Algum gênero será mais afetado do que outro?
Além de embasar a decisão legislativa, a avaliação de impacto de gênero – como material preparatório que é – tem valor interpretativo, podendo servir para a compreensão da occasio legis, elemento importante tanto para a interpretação histórica, quanto teleológica. Assim, a avaliação de impacto de gênero também é útil para a aplicação da norma aprovada.
A falta, até o momento, de uma devida procedimentalização da análise de impacto de gênero – isto é, como etapa necessária da tomada de decisão normativa – não significa uma total ausência de preocupação para com a questão, dado o avanço observado nos últimos anos dentro do próprio direito, que vem contemplando cada vez mais medidas destinadas à implementação da igualdade real de gênero. Nada obstante, parece ser o momento de avançar ainda mais, incorporando a análise de impacto de gênero como etapa necessária e formalizada na elaboração de leis e atos normativos no Brasil.
Os principais obstáculos para a adoção da análise de impacto de gênero no país consistem: 1) na (ainda) falta de tradição sólida na análise de impacto das leis e atos normativos em geral, não só quanto ao gênero; 2) na carência de um acervo metodológico acessível às equipes encarregadas de realizar tais avaliações; e, ainda, 3) na falta de recursos para capacitação de pessoal e para a própria realização das avaliações, que naturalmente têm custos.
Por fim, registre-se que, embora a adoção da avaliação de impacto de gênero seja um instrumento importante e útil, capaz de identificar obstáculos à igualdade entre homens e mulheres e propor alternativas para contornar os eventuais problemas, ainda antes da aprovação da proposta normativa, não se deve depositar nessa proposta uma expectativa ingênua no sentido de que será capaz de resolver todos os problemas do processo decisório da elaboração normativa ou da desigualdade em geral.
Além das falhas dos próprios aplicadores dos métodos de análise do impacto, os tomadores de decisão, por razões políticas, podem também acabar simplesmente desconsiderando os dados levantados (a análise tem caráter informativo, não vinculante), existindo o risco de que a avaliação de impacto de gênero se converta uma mera formalidade. Mesmo assim, é um passo importante a ser dado no Brasil.
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