Justiça

Correios abusam de monopólio postal e praticam litigância predatória para dominar encomendas

Superintendência do Cade instaura processo contra estatal
Crédito @Ministério das Comunicações
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*Atualizada às 11h05 para incluir posição da ECT no 3º parágrafo

A equipe de investigadores da Superintendência Geral do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) encontrou  “indícios robustos” de que a Empresa de Correios e Telégrafos (ECT) violou a legislação prejudicando a competição no mercado de entrega de encomendas.

Diante dos dados encontrados, a SG instaurou um “Processo Administrativo para Imposição de Sanções Administrativas por Infrações à Ordem Econômica” contra a estatal que detém o monopólio legal de alguns serviços postais. O despacho foi publicado na edição desta quarta-feira (06/01) do “Diário Oficial” da União.

Procurada, a ECT informou: “a proteção dos serviços sujeitos ao privilégio postal se constitui obrigação legal imposta aos Correios, procedimento que a empresa vem realizando nos estritos termos da legislação vigente. Os Correios apresentarão defesa dentro do prazo estipulado.”

Responsável por explorar o monopólio da União sobre alguns produtos, como a entrega de cartas por exemplo, a ECT ultrapassou os limites, de acordo com a SG do Cade, abusando de seu poder no mercado. Além disso, a companhia teria praticado litigância abusiva e restingido a concorrência, além de adotar tratamento discriminatório contra competidores – condutas vedadas pela legislação antitruste (Lei 8.884 e Lei 12.529).

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Em síntese, os Correios se valeram de alguns benefícios concedidos pela legislação para ganhar musculatura em mercados em que não possui o monopólio constitucional. Segundo a SG, ao ser obrigada a prestar o serviço em todo o território nacional, a ECT montou uma rede logística e de unidades de atendimento que, hoje, usa para tornar outras empresas dependentes dela.

Além disso, benefícios legais dados os Correios também saíram pela culatra, prejudicando a concorrência e o consumidor. Especificamente, a ECT é dispensada da aquisição de seguro de cargas, possui facilidades em postos fiscais, isenção no rodízio municipal de veículos em São Paulo, imunidade tributária e privilégios que reduzem seu custo de atuar no Judiciário.

“As condutas de abuso de posição dominante no presente caso dizem respeito a supostos atos da ECT de forçar ou manter seu monopólio em mercados nos quais a lei não lhe daria esse direito”, diz a SG. “Até mesmo em mercados em que não presta serviços, ou os presta de maneira supostamente discriminatória.”

Após a conclusão do estudo técnico, a Superintendência Geral encaminha os autos para os conselheiros do tribunal administrativo do Cade, que devem concluir se houve infração à ordem econômica e impor punições. Entre as penalidades, além de multa o tribunal pode determinar mudanças na forma de atuação dos Correios para solucionar o problema de competição no mercado – como o compartilhamento de estrutura ou mesmo impor limites à sua exploração de alguns serviços postais.

Responsável por zelar pela concorrência no mercado, o Cade deve autorizar a fusão ou venda de empresas e investiga a forma como companhias atuam no mercado. As decisões finais são administrativas e tomadas pelo colegiado de sete conselheiros. As empresas sempre podem recorrer ao Judiciário para contestar as conclusões do conselho.

A investigação contra os Correios foi iniciada em novembro de 2013, a pedido do Setcesp – Sindicato das Empresas de Transportes de Carga de São Paulo. A ECT tem agora 30 dias para apresentar defesa e indicar testemunhas.

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Uso do monopólio para conquistar mercado

Hoje, os Correios possuem o monopólio na exploração de cartas, cartões e correspondência agrupada. Ao mesmo tempo, compete com outras empresas por encomendas de até 30 kg. Neste mercado em que há concorrência, a SG obteve duas diferentes pesquisas apontando que participação de mercado dos Correios seria de 30% ou de 78%.

Diante da grande diferença entre as duas estimativas, a SG usou outros dados – como o fato de a ECT ser a maior empregadora do Brasil e sua rede logística – para concluir que a estatal possui forte poder de mercado e isso prejudica o consumidor.

“A onipresença e a magnitude da empresa fornecem indício inicial de seu poder de mercado”, aponta Nota Técnica elaborada pela SG. “Os preços praticados pelos Correios são, em sua maioria, maiores que os da concorrência, o que possibilita supor que a ECT detém poder de mercado suficiente para manter seus preços acima da média do mercado.”

Após dois anos de apuração, a SG concluiu que a ECT adota três condutas unilaterais – caso diferente de um cartel em que há violação da legislação antitruste por um conjunto de empresas, por exemplo – que prejudicam os concorrentes:

1 – Sham litigation – o abuso do direito de peticionar o Judiciário – como forma de intimidar concorrentes e manter o controle de serviços que não estão previstos no guarda-chuva de monopólio estatal dos Correios.

Nesse sentido, a ECT entrava com ações duplicadas na Justiça e tentava convencer empresas privadas de que ela detinha exclusividade na “entrega imediata, no momento da leitura de hidrômetros ou medidores de energia, de fatura de conta de água ou luz; cobrança de tributos através de entrega por meios próprios; e entrega eventual e sem fins lucrativos de correspondências.”

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A SG analisou processos na Justiça Federal com objetivo de restringir a concorrência, fosse ela de qualquer modalidade. No Paraná, por exemplo, dois padres foram processados pela ECT por entregar cartas a paroquianos em datas especiais. Somente na 3ª Região (SP e MS), foram analisados quase três centenas de processos da ECT.

“Dentre os 281 processos da amostra, em apenas 11 não houve pedido de tutela antecipada. Tendo em vista que a tutela buscada pela Representada [ECT] é o reconhecimento da abrangência do monopólio postal sobre os serviços de cada tema, a concessão de tutela antecipada implica a suspensão das atividades dos concorrentes”, aponta a SG.

2 – Por meio de intimidação e litigância judicial, a ECT estaria impondo restrições puras à concorrência (naked restraints)  ao tentar convencer concorrentes de que eles não poderiam explorar alguns serviços – como motofrete e recebimento, transporte e entrega de cartões magnéticos e talões de cheque – porque seriam de monopólio dos Correios. Na avaliação da SG, tais produtos não são exclusivos dos Correios.

O problema é que a ECT, mesmo intimidando e litigando contra empresas privadas na Justiça sobre estes serviços, não os explorava. Com essa conduta, a estatal terminava “deixando o mercado desabastecido desses serviços”, segundo a nota técnica da SG do Cade.

Na prática, isso se dava pela pressão sobre empresas. O maior banco privado do país até o momento, o Itaú Unibanco, por exemplo, evita contratar outra empresa por temer contestação do contrato pela ECT no Judiciário.

Uma empresa concorrente contou ao Cade que “a estratégia da ECT em notificar extrajudicialmente e acionar judicialmente é extremamente eficiente no sentido de ganhar o cliente no ‘tapetão’ (isto é, aumentando consideravelmente seus custos e intimidando-as, as empresas se restringem à uma atuação marginal ou até saem dos mercados de encomendas expressas).”

A Sabanco, de Curitiba, informou ao Cade: “temos alterações maiores em nosso desenvolvimento quando a ECT envia as notificações diretamente para nossos clientes, onde realmente alguns ficam com medo e deixam de enviar os serviços para a nossa empresa.”

A SG identificou, ainda, áreas em que os Correios não prestam o serviço de entrega de talões de cheque ou cartões bancários em alguns domicílios por considera-los parte de regiões violentas. Algumas localidades foram “abandonadas” pelos Correios na década retrasada, como a Baixada Fluminense, no Rio de Janeiro. A prática continuou nos últimos anos em trechos da Zona Leste e outras áreas de São Paulo e Alagoas, nos anos seguintes.

A ECT envia notificações com o seguinte teor a concorrentes, nestes casos: “o fato de não haver a entrega domiciliar, não representa possibilidade de utilização de serviços privados, já que a ECT continua atendendo a região com o aviso para retirada em unidades postais.”

3 – Abuso de poder dominante. Neste ponto, a ECT discriminaria clientes finais, com condições diferentes para os mesmos serviços, além de se negar a contratar com empresas privadas.

O alcance da rede faz nascer assim uma espécie particular de mutualismo em que muitas empresas do mercado dependem da ECT para desempenhar devidamente sua atividade.

“As condutas de abuso de posição dominante no presente caso dizem respeito a supostos atos da ECT de forçar ou manter seu monopólio em mercados nos quais a lei não lhe daria esse direito (ou, como se verá, até mesmo em mercados em que não presta serviços, ou os presta de maneira supostamente discriminatória).

O uso do Sedex para entrega de compras no comércio eletrônico, por exemplo, renderia R$ 4 bilhões a R$ 5 bilhões anuais à ECT, que detém estimados 80% deste mercado. A SG usou dados fornecidos por concorrentes, clientes do e-Sedex e informações do site dos Correios para concluir que os dados “evidenciam preços e condições de contratação diferentes sem apresentar justificativa para tanto”.

Brecha do STF na interpretação do monopólio

A investigacão do Cade só foi possível depois de uma análise sobre os limites do monopólio da ECT na área postal – definido por lei e analisado previamente pelo Supremo Tribunal Federal. A Nota Técnica elaborada pela SG relembra o julgamento da ADPF 46 (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental), na qual o STF concluiu que a lei 6.538/1978 foi recepcionada pela Constituição de 1988.

“Ficou muito bem assentado nos votos das ministras e dos ministros que o serviço postal de correspondência tem natureza de serviço público e que, como tal, sua prestação é atribuída à Administração Pública em caráter de exclusividade”, assinala a Nota Técnica, ressaltando que este era o pedido principal da Associação Brasileira das Empresas de Distribuição (Abraed) na ADPF.

Ocorre que havia também um pedido alternativo feito pela associação. Ela queria que o STF definisse o conceito de carta, para que dessa forma limitasse a atuação da ECT como monopólio, por exemplo, no transporte de talões de cheques ou cartões de crédito. Isso se deve ao fato de que as cartas estão sujeitas à exploração exclusivamente pelo Estado, enquanto os demais produtos postais não.

“De fato, embora tenha havido debate e deliberação a esse respeito (seis votos a quatro pela improcedência), poucos votos adentraram na matéria, tendo a discussão sido feita majoritariamente em Plenário”, diz a nota da SG. “Para fins de análise concorrencial ao presente processo, isso implica que não houve uma definição clara sobre a delimitação do conceito de carta no que tange aos serviços analisados no presente caso.”

Dois ministros que permanecem na Corte, Gilmar Mendes e Ricardo Lewandowski, deixaram claro que o STF terminou o julgamento sem definir especificamente o que seriam as cartas ou “encomendas”.

Presidente à época do julgamento, Mendes disse que “a rigor, o conceito de encomenda é compartilhado, é competência compartilhada.” Já Lewandowski disse que o STF não definiu claramente o monopólio estatal nos serviços postais.

+JOTA: Leia íntegra da Nota Técnica da SG sobre a atuação dos Correios

Iuri Dantas - Brasília

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