Opinião e Análise

Marcus Abraham

A Coluna Fiscal deste mês explora a experiência europeia na adoção de mecanismos para garantir a sustentabilidade financeira e orçamentária entre integrantes da União Europeia, bem como as práticas incorporadas por Portugal em sua legislação fiscal, na busca de bons exemplos que possam ser seguidos pelo Brasil.
Em 2 de março de 2012, foi assinado o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governança na União Econômica e Monetária pelos Estados-Membros da União Europeia (excetuando-se República Tcheca e Reino Unido, e a Croácia, que ingressou na União Europeia após a assinatura do Tratado). O referido tratado ficou conhecido em língua portuguesa pela nomenclatura genérica de Pacto Fiscal Europeu, entrando em vigor no dia 1º de janeiro de 2013.
Podemos identificar três bases ou objetivos do tratado: 1) promover a disciplina fiscal-orçamentária mediante um pacto orçamentário; 2) reforçar a coordenação das políticas econômicas dos Estados-parte; 3) melhorar a governança fiscal da área do euro. Estas metas, por sua vez, se alinham à realização dos objetivos da União Europeia em matéria de crescimento sustentável, emprego, competitividade e coesão social.
No campo da disciplina fiscal, ao estabelecer uma "regra de equilíbrio orçamental" e medidas corretivas, pretende-se que a situação orçamentária dos Estados-parte seja equilibrada ou superavitária, evitando-se déficits orçamentais excessivos. Assim, o equilíbrio fiscal é o pilar central do tratado, considerando-se que as políticas econômicas individuais de cada Estado signatário são questões de interesse comum e não podem ser conduzidas de maneira isolada. Neste aspecto, desde já podemos fazer uma analogia do nosso modelo federativo de cooperação com a união dos Estados-membros europeus.
Em termos concretos, fixaram-se parâmetros numéricos no Pacto, reconhecendo-se a necessidade de reforçar que o déficit orçamentário não exceda 3% do Produto Interno Bruto (PIB) e que a dívida pública não exceda 60% do PIB. Considera-se atingida a desejada situação de estabilidade orçamentária se o saldo estrutural anual das administrações públicas (grosso modo, a diferença entre receitas e gastos públicos, sem levar em conta efeitos de medidas excepcionais e de variações cíclicas da economia) tiver atingido o objetivo de médio prazo específico de cada país, com um limite de déficit estrutural de 0,5% do PIB a preços de mercado. Dando um exemplo simplificado para compreensão, se o PIB de um Estado-membro é de 200 bilhões de euros, e suas receitas são de 50 bilhões de euros, deverá gastar, no máximo, 51 bilhões de euros (0,5% de 200 bilhões de euros = 1 bilhão de euros).
Ademais, sempre que a relação entre a dívida pública e o PIB for significativamente inferior a 60% e os riscos para a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas forem reduzidos, o limite para o objetivo de médio prazo fixado pode atingir um déficit estrutural de, no máximo, 1,0% do PIB, como uma espécie de sanção premial ou estímulo àquelas nações que controlarem o crescimento de sua dívida pública. Valendo-nos do exemplo simplificado anterior, se o PIB de um Estado-membro é de 200 bilhões de euros, e suas receitas são de 50 bilhões de euros, mas sua dívida pública é de apenas 100 bilhões de euros (50% do PIB), então poderá gastar, no máximo, 52 bilhões de euros (1% de 200 bilhões de euros = 2 bilhões de euros).
Outrossim, existe também previsão de acionamento automático de mecanismo de correção caso constatado um desvio significativo do objetivo de médio prazo ou da trajetória de ajustamento. Se a relação entre a dívida pública e o PIB de uma Parte Contratante exceder o valor de referência de 60%, a Parte Contratante deve reduzir tal valor a uma taxa média de um vigésimo por ano como padrão de referência, até alcançar o limite desejado.
O acompanhamento das metas será realizado pela Comissão Europeia, que apresentará periodicamente às Partes Contratantes um relatório sobre as disposições adotadas por cada uma delas para manter o equilíbrio orçamental nos percentuais estabelecidos. Se a Comissão concluir no seu relatório, após ter dado à Parte Contratante em causa oportunidade de apresentar as suas observações, que essa Parte Contratante não cumpriu as metas, uma ou mais Partes Contratantes proporão uma ação no Tribunal de Justiça da União Europeia. Independentemente do relatório da Comissão, uma Parte Contratante, se considerar que outra Parte Contratante não cumpriu as metas, pode igualmente propor uma ação no Tribunal de Justiça. Em ambos os casos, o acórdão do Tribunal de Justiça é vinculativo para as partes no processo, as quais tomam as medidas necessárias à execução do acórdão no prazo fixado pelo Tribunal de Justiça, sendo certo que o seu descumprimento pode levar à propositura de uma ação no Tribunal de Justiça para requerer a imposição de sanções pecuniárias sobre a Parte Contratante inadimplente, que não pode ser superior a 0,1% do seu PIB.
Em complemento, são instituídas as Cimeiras do Euro informais, com participação dos Chefes de Estado ou de Governo das Partes Contratantes cuja moeda seja o euro, juntamente com o Presidente da Comissão Europeia, sendo convidado o Presidente do Banco Central Europeu. Tais encontros realizam-se quando necessário (mas ao menos duas vezes por ano) a fim de serem debatidas questões relacionadas com as responsabilidades específicas que as Partes Contratantes cuja moeda seja o euro partilham no tocante à moeda única, outras questões relativas à governança da área do euro e às regras que lhe são aplicáveis, e as orientações estratégicas para a condução das políticas econômicas para uma maior convergência na área do euro.
Interessante registrar o compromisso de que as regras de equilíbrio orçamental fossem (e assim o foram) internalizadas em cada ordenamento jurídico nacional, através de disposições vinculativas e de caráter permanente, de preferência a nível constitucional, no prazo de um ano a partir da vigência do Tratado, devendo seu cumprimento ser observado em todo o ciclo orçamentário interno.
Nesse aspecto, passamos a apresentar brevemente algumas das medidas adotadas por Portugal em decorrência do Pacto Orçamental Europeu (e do antecessor Pacto de Estabilidade e Crescimento), merecendo destaque para a adequação normativa realizada na sua "Lei de Enquadramento Orçamental - LEO" (Lei n. 151/2015), diploma legal que tem por objeto a fixação das normas gerais do orçamento público português, papel similar ao da Lei n. 4.320/1964 do direito financeiro brasileiro.
A propósito, restou expressa tal adequação no art. 6º da LEO, a qual passou a prescrever que o "quadro jurídico fundamental da política orçamental e da gestão financeira, concretizado na presente lei, resulta da Constituição da República Portuguesa e das disposições do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, do Pacto de Estabilidade e Crescimento em matéria de défice orçamental e de dívida pública e, bem assim, do disposto no Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação da União Económica e Monetária".
Na busca do equilíbrio orçamentário sustentável, merecem destaque alguns preceitos fixados na legislação portuguesa. Nesse sentido, o primeiro é o art. 10º da LEO, que expressamente se refere ao princípio da estabilidade orçamental, conceituando-o como "uma situação de equilíbrio ou excedente orçamental" e advertindo que a concretização do princípio da estabilidade depende do cumprimento das regras orçamentais numéricas estabelecidas na própria LEO. Por sua vez, o art. 11º faz referência ao princípio da sustentabilidade, entendido como capacidade de financiar todos os compromissos, assumidos ou a assumir, com respeito pela regra de saldo orçamental estrutural e da dívida pública.
Interessante dispositivo é o previsto no art. 13º da LEO, que contempla o princípio da equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações, de modo a não onerar excessivamente as gerações futuras, salvaguardando suas legítimas expectativas através de uma distribuição equilibrada dos custos pelos vários orçamentos num quadro plurianual. Para tanto, o relatório e os elementos informativos que acompanham a proposta de lei do Orçamento do Estado devem conter as informações sobre os impactos futuros das despesas e receitas públicas sobre os compromissos do Estado e sobre responsabilidades contingentes.
Outrossim, incorporaram-se as metas numéricas do Pacto Fiscal Europeu no art. 20º da LEO, prevendo a regra do saldo orçamental estrutural, tendo por objetivo alcançar um limite de déficit estrutural de 0,5% do PIB a preços de mercado; e sempre que a relação entre a dívida pública e o PIB for significativamente inferior a 60% e os riscos para a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas forem reduzidos, o limite para o objetivo de médio prazo poderá atingir um déficit estrutural de, no máximo, 1% do PIB. Mas enquanto não for atingido o objetivo de médio prazo, o ajustamento anual do saldo estrutural não poderá ser inferior a 0,5% do PIB, e a taxa de crescimento da despesa pública, não computadas as medidas extraordinárias, temporárias ou discricionárias do lado da receita, não poderá ser superior à taxa de referência de médio prazo de crescimento do PIB potencial (tais índices econômicos nacionais e suas metodologias de cálculo deverão ser aprovados pela Uniao Europeia). Enquanto não for atingido o objetivo de médio prazo, as reduções discricionárias de elementos das receitas públicas devem ser compensadas por reduções da despesa, por aumentos discricionários de outros elementos das receitas públicas ou por ambos, conforme definido no Pacto de Estabilidade e Crescimento.
Para complementar a racionalidade fiscal, o art. 21º da LEO fixou que eventuais excedentes da execução orçamental deverão ser usados preferencialmente na amortização da dívida pública enquanto se verificar o descumprimento do limite da dívida pública. Uma vez alcançado o limite desejado, os excedentes serão destinados à constituição de uma reserva de estabilização, destinada a desempenhar uma função anticíclica em contextos de recessão econômica.
Sobre a dívida pública, o art. 25º da LEO estabelece o valor de referência de 60% do PIB, ficando o Governo obrigado a reduzir o seu montante quando este exceder tal limite.
Em termos concretos, analisando-se a evolução anual do percentual da dívida pública portuguesa em relação ao PIB, percebe-se que esta aumentou consideravelmente nos últimos quinze anos, quase triplicando desde o ano 2000 até os dias atuais. Contudo, a partir de 2013 passou a manter-se estável, embora no elevado patamar de 130%, ainda muito acima dos 60% indicados pelo Pacto Fiscal Europeu e pela Nova Lei de Enquadramento Orçamental. Por sua vez, em relação aos déficits anuais que Portugal vem registrando, segundo os dados divulgados, este teria sido de 2,1% para o ano de 2016, ou seja, abaixo dos 3% previstos como limite no Pacto Fiscal Europeu, mas ainda acima do limite de déficit estrutural de 0,5% do PIB, o que exigirá um grande esforço de austeridade fiscal por parte do Estado português.
Entretanto, apesar destes números ainda estarem aquém do pretendido, ao que nos parece, os reflexos das recentes mudanças na legislação fiscal portuguesa demonstram produzir os seus primeiros efeitos positivos na saúde e estabilização das contas públicas lusitanas. Uma efetiva sinalização de que há exemplos que podem ser avaliados e considerados pelo Brasil e, quem sabe, futuramente seguidos.

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JOTA

Há exemplos que podem ser avaliados e considerados pelo Brasil e, quem sabe, seguidos

O Pacto Fiscal Europeu e a experiência portuguesa

Há exemplos que podem ser avaliados e considerados pelo Brasil e, quem sabe, seguidos