Victor Roberto Corrêa de Souza

Cristiane Farias Rodrigues Santos

Vem sendo propalado na mídia[1], em notícias veiculadas principalmente pelo Governo, que a Previdência Social padece de importante déficit em suas contas, que seria, em 2016, de cerca de R$151,9 bilhões.
Como a pauta legislativa mais acirrada do momento é a Reforma da Previdência (PEC 287/2016), é preciso aprofundar o debate sobre como se calcula o orçamento da Previdência Social. 
Orçamento é a lei por meio da qual são previstas as receitas e fixadas as despesas estatais para o ano seguinte. Em âmbito federal, a lei orçamentária anual é composta de três partes: orçamento fiscal (despesas ordinárias de custeio da União e seus órgãos), orçamento de investimento das empresas da União e orçamento da Seguridade Social (art. 165, §§5º e 8º, da CF)[2].
Seguridade Social é conceito constitucional relativamente novo, inserido no art. 194 da CF/88, e engloba todas as ações estatais para garantir ao cidadão o direito à saúde, à previdência e à assistência social. Esse conceito não é abordado em nenhuma de nossas Constituições anteriores, que apenas tratavam de Previdência Social. 
O financiamento da Seguridade é regulado no art. 195 da CF, e tem como receitas as contribuições previdenciárias dos empregadores e trabalhadores, a COFINS, a CSLL, o PIS/PASEP, as contribuições sobre a receita de concursos de prognósticos e do importador de bens e serviços. Somem-se a esse rol aquelas outras provenientes de atividades operacionais e patrimoniais dos órgãos e entidades que participam da Seguridade, como os valores advindos de alugueis de imóveis do INSS. 
O fato de o constituinte ter determinado um orçamento separado para a Seguridade nos apresenta, muito claramente, a importância dos direitos assegurados nos arts. 194 a 204 da Constituição. São despesas cruciais e vinculadas, de cujas receitas não se pode prescindir. Certo? Errado, segundo o constituinte derivado. Desde a EC 27/2000 o Governo conseguiu inserir no texto constitucional a famosa Desvinculação das Receitas da União (DRU). Antes desvinculava-se 20% do valor arrecadado de impostos e contribuições sociais. Atualmente, não satisfeito com o saque desses valores, o Governo aumentou o percentual para 30%, e o que era para ser temporário, de 2000 a 2003, está prorrogado até 31/12/2023, conforme art. 76 do ADCT, com a redação da EC 93/2016. Em exemplo bem simples: se uma empresa paga, em um mês, 5.000 reais de PIS/Cofins, somente 3.500 reais vão para os cofres da Previdência, pois o Governo saca 1.500 reais e os remete para pagar outras despesas, tais como publicidade, contratos de prestação de serviços, juros da dívida externa ou para o fundo partidário. 
Todavia, na hora de calcular o orçamento, essa desvinculação não é considerada, apresentando-se sempre a conta das receitas das contribuições sociais com o desconto indevido da DRU. Uma norma que era para ser transitória sobeja a Constituição original, e desconsidera-se 30% das receitas da Previdência. Esse é o principal estratagema para a construção do discurso do déficit das contas da Previdência. Mas há outros.
No âmbito das receitas da Seguridade, devem ser incluídos os rendimentos resultantes de aplicações financeiras feitas no BNDES por autarquias e fundações. É o caso, por exemplo, do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador), que financia o seguro-desemprego, benefício previdenciário regulado no art. 239 da CF e na Lei 7.998/90. Esses recursos, apenas em 2015, somaram R$ 14 bilhões, sonegados do orçamento da Seguridade, segundo dados da Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP)
Ainda, há a desoneração da folha de pagamento de empregadores, que teve a tributação das contribuições previdenciárias simplificada, conforme se percebe dos arts. 7º a 9º da Lei 12.546/2011 e suas diversas alterações posteriores, o que representa importante renúncia fiscal previdenciária. Além disso, a extensão do Super Simples para a quase integralidade dos segmentos econômicos, com a ampliação dos valores de enquadramento para 4,8 milhões anuais de receita bruta (art. 3º da LC 123/2006, com as alterações da LC 155/2016), também representa renúncia fiscal relevante. 
Mas, contrariamente à postura que o Governo adota na atual conjuntura, quando todas essas medidas foram aprovadas, não houve qualquer debate ou preocupação com as receitas da  Previdência Social. Ninguém bradou que a desoneração e a ampliação do regime simplificado de tributação aumentariam o pseudo déficit da Previdência. Somente a face econômica foi analisada. 
E aqui é onde reside o ponto nodal da reforma: a análise econômica dos direitos envolvidos. Qual é a verdade oculta quando se afirma a existência de um déficit nas contas da Previdência Social? Essa verdade é muito bem representada no editorial do jornal O Globo de 06/02/2017[3], no qual se descreve qual é o cerne da proposta do Governo, e que vem sendo apoiada por parte da mídia:
“No atual debate sobre a reforma da Previdência, uma corrente tenta desqualificar o déficit com argumentos fantasiosos. Dependendo da forma como se torturem as estatísticas, elas mostram qualquer cenário. Até que a Previdência brasileira é superavitária. Basta, por exemplo, retirar do INSS a aposentadoria rural, e tachá-la de benefício social, alocado em alguma rubrica fora do INSS. É simples, mas mentiroso.
Não se consegue esconder que as despesas do Estado, não importa onde estejam registradas, geram um déficit enorme, na faixa dos 9% do PIB. E se tirarmos dos gastos os juros, uma conta elevada, mesmo assim há um rombo acima de 2% do PIB. Mais: das despesas primárias (sem os juros), os gastos previdenciários já são mais de 40%. Logo, é preciso revê-los.”
Ou seja, não importa ao Governo e a alguns órgãos de comunicação social se não há déficit; não importa se os valores extraídos da Previdência pela DRU deveriam ser contabilizados; não importa se recursos do FAT não estão sendo alocados à Previdência; não importa se está havendo renúncias fiscais relevantes de contribuições devidas à Previdência, seja por meio de desonerações, pelo Supersimples ou por qualquer outra legislação tributária. O que importa é: temos que reduzir o papel do Estado na defesa de proteções sociais historicamente consagradas na Constituição de 1988.
E essa redução do Estado já está em andamento, após a Emenda Constitucional n.º 95/2016, que foi aprovada em acelerada tramitação, para abarcar em seu seio modificações pleiteadas por instituições econômicas e financeiras que almejam se apropriar de espaços historicamente ocupados pelo Estado. Por meio dessa EC 95/2016 se criou o chamado “Novo Regime Fiscal”, que estabelece um teto de gastos para o Estado, em qualquer de suas despesas, limitando-as, em 2017 e nos 19 anos sucessivos, aos gastos do ano anterior, corrigido pela variação da inflação calculada pelo IPCA. Ou seja, mesmo se houver um aumento de arrecadação de suas receitas, o Estado já terá suas despesas atreladas ao valor gasto no ano anterior, não podendo sequer cogitar de criação ou ampliação de uma determinada proteção social, o que a nosso entendimento representa grave inconstitucionalidade, a partir do momento em que o constituinte derivado atual estará cerceando a atividade legislativa do Congresso Nacional pelo prazo de 20 anos. 
Não há, portanto, como negar que estamos diante de uma profunda Reforma do Estado. A Reforma da Previdência é, portanto, apenas mais uma representação de um grande embate que existe entre os sequazes de um Estado absenteísta, que delega suas principais missões à iniciativa privada e os defensores do Estado do Bem-Estar Social, que se preocupa com medidas sociais relevantes, como a Seguridade Social - todavia, com a observação de que o primeiro grupo já detém uma vantagem com a vitória na aprovação da EC 95/2016, a famosa PEC do Teto (muito embora ainda penda discussão sobre sua constitucionalidade, pois está em curso a ADI 5633, sob a relatoria da Ministra Rosa Weber[4]). 
Frisemos, nesse aspecto, que vivemos em um país cujo Estado de Bem Estar Social sequer foi implantado, haja vista a extrema desigualdade social e a má distribuição de renda (comprovada, por exemplo, nos estudos que apresentam nosso Coeficiente de Gini, que em 2014 foi de 0,49, quando deveria se aproximar de zero, número ideal).
Não se nega, em nosso entendimento, que alguma Reforma se faça necessária, para permitir aperfeiçoamento da Previdência. Alguns argumentos da Exposição de Motivos da PEC 287/2016, tais como o aumento da expectativa de vida do cidadão brasileiro ou a diminuição das despesas de uma família quando o instituidor da pensão vem a óbito, são fortes, e demandam respostas legislativas adequadas e proporcionais. Não é, obviamente, o que está sendo preparado para a população, com o texto da PEC 287/2016.
Nesse sentido, há importantes vácuos argumentativos no texto da Exposição de Motivos da PEC 287/2016. Note-se que a Reforma não se preocupou em comparar o gasto percentual com seguridade social em relação ao PIB, de países com organização constitucional e história social semelhantes; a Reforma não aborda medidas para aperfeiçoamento da arrecadação das contribuições, como o fim de renúncias fiscais e da DRU; não traz medidas que melhorem a gestão da Previdência Social, como o tratamento unitário de todos os benefícios previdenciários em um único órgão – o INSS, com uma diminuição de custos administrativos e a unificação de bancos de dados; a Reforma não se preocupou de delinear como almeja aperfeiçoar a arrecadação judicial de contribuições, que, por vezes, tem a execução dispensada, sob a justificativa de que não compensaria buscar a cobrança; a Reforma não apresentou qualquer estudo atuarial sobre as recentes modificações legislativas, como aquelas relacionadas nas Leis 13.135 e 13.183, de 2015, em que se criou a aposentadoria por pontos e a temporalidade das pensões por morte; a Reforma não se preocupou com qualquer possibilidade de critérios diferenciados para a concessão de aposentadorias de acordo com a média salarial do trabalhador, tratando do mesmo modo um trabalhador que recebe altíssima remuneração e outro que recebe, quando empregado está, um salário-mínimo. Tudo isso foi negligenciado pelo Governo, proponente da Reforma.
E o mais grave: o Governo está com um discurso fatalista, vem atropelando o tempo de um processo legislativo normal e está gastando milhões de reais em dinheiro público para pagar a publicidade de seus argumentos, nas mais diversas mídias. Não está nem um pouco preocupado em tornar público, transparente e amplo o debate com a sociedade civil, em um tempo adequado e razoável, sobre a verdade oculta que está por trás da Reforma da Previdência, e que também pautou a aprovação da EC 95/2016. 
A pergunta, portanto, é inevitável, e preside a essência da Reforma da Previdência: queremos um Estado absenteísta, com suas responsabilidades mais intrínsecas entregues ao capital privado, ou um Estado de Bem-Estar Social, conforme o pacto da Constituição Federal de 1988?
Boas pistas para responder essa pergunta podem ser encontradas na obra Desigualdade: o que pode ser feito?, de Anthony B. Atkinson, da London School of Economics. Ao fim de sua obra, o professor traz quinze propostas para redução de desigualdades internas e externas de qualquer país. Eis a proposta 14: “Deve haver uma renovação da seguridade social, elevando o nível dos benefícios e ampliando sua cobertura.”. Eis a linha argumentativa do autor: 
“Será que realmente não podemos arcar com o estado de bem-estar social na economia global do século XXI? A essência do ponto de vista que afirma não ser viável o estado de bem-estar social consiste no argumento de que a globalização reduziu as possibilidades de aumento tributário dos estados de bem-estar social. [...] Isso aconteceu porque a expansão do comércio eletrônico implica maior dificuldade de arrecadar impostos indiretos, o desenvolvimento de um mercado de trabalho global limita a tributação da renda auferida, e a concorrência tributária entre os países reduz a arrecadação de impostos corporativos e a tributação da renda de investimento. Se os países tivessem sido fechados para a alíquota de maximização da arrecadação, eles teriam que passar por uma redução, e, se tivessem achado que havia espaço para expansão, esse espaço não existiria mais. 
Tudo isso parece desanimador. No entanto, a análise é mais complexa e as conclusões são menos evidentes, mesmo que aceitemos as premissas nas quais elas se baseiam. Para começar, o limite se aplica aos gastos totais do governo, e precisamos considerar os méritos relativos de cortar diferentes categorias de gastos. As transferências sociais são um item de peso, mas o tamanho total não é motivo para eliminar determinada categoria. Precisamos fazer comparações entre custos e benefícios ao reduzir os gastos em Y bilhões em todos os departamentos do governo. Defesa, infraestrutura pública, pesquisa e desenvolvimento, agricultura e educação, por exemplo, todos precisam ser comparados com as transferências sociais.[5]”
Portanto, de acordo com o excerto supracitado, dificultar ao máximo o acesso às transferências sociais da Previdência pública (como pretende o Governo com a PEC 287/2016), sem sequer debater sobre diversas despesas estatais que podem ser reduzidas, terá sido uma medida acertada? O Brasil não está se dirigindo à contramão da história universal, com o desprezo dado às principais universidades e democracias do planeta?
Fato é que o tal déficit da Previdência, propalado por instituições financeiras, imprensa e pelo Governo, é menos um balanço orçamentário de contas que um déficit de fundamentação social e histórica. É uma escolha deliberada de prioridades, uma filosofia política, um descompromisso com o Estado de Bem-Estar Social, que sequer foi efetivamente implantado em nosso país (mesmo com o belo e minudente rol de direitos individuais e sociais da CF/88). 
Enfim, o proponente da PEC 287 já tem suas respostas para as inquietações deste texto. Contudo, deve ser ressaltado que as mais importantes respostas a tais inquietações não são as dadas pelo Governo. São aquelas que estão, consolidadas ou em construção, na consciência da cidadã, do trabalhador e dos empreendedores brasileiros, que voluntária ou compulsoriamente recolhem suas contribuições previdenciárias e em nome de quem são exercidos os mandatos daqueles que decidirão o futuro do Estado brasileiro. 
Absenteísmo ou Bem-Estar Social? Você, o que pensa? Esperamos que os argumentos aqui expendidos os mobilizem e que as respostas sejam levadas pelos senhores e senhoras a cada um de seus parlamentares, responsáveis pelo destino da PEC 287/2016.
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[1] Disponível em: <a href="http://www.previdencia.gov.br/2017/01/rgps-deficit-da-previdencia-social-em-2016-foi-de-r-1519-bilhoes/">http://www.previdencia.gov.br/2017/01/rgps-deficit-da-previdencia-social-em-2016-foi-de-r-1519-bilhoes/</a>
[2] Isto, por si só, já traz alguns problemas. Como afirma José Afonso da Silva: “Cumpre observar que, à vista do disposto nos incisos I e III do §5° do art. 165, poderá haver duplicidade de previsão, porque ambos exigem que sejam abrangidos nos dois orçamentos indicados ´órgãos da Administração direta ou indireta´, bem como ´fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público´. Corre-se o risco de distorções orçamentárias com esse método, mediante dupla avaliação de uma coisa só.” (SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 3ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 689). 
[3] Disponível em: <a href="http://oglobo.globo.com/opiniao/problemas-estruturais-20873992">http://oglobo.globo.com/opiniao/problemas-estruturais-20873992</a>
[4] Disponível em: <a href="http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=333006">http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=333006</a>
[5] ATKINSON, Anthony B. Desigualdade: o que pode ser feito? São Paulo: Leya, 2015, p. 319-320.

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Reforma da Previdência - O verdadeiro déficit

Absenteísmo ou Bem-Estar Social?