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Lei de Improbidade Administrativa: lições da Nicarágua

Por que cogitar uma comparação tão inusitada?
Carina Barbosa Gouvêa
Pixabay
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Por que pensar na Nicarágua, já que o índice de corrupção[1] naquele país é pelo menos duas vezes maior que a do Brasil? Em tempos de graves crises institucionais, pesquisas específicas são forjadas; ações coordenadas estabelecidas; teorias instrumentais aperfeiçoadas, proposições discutidas em um universo cooperado, e nós, por meio deste intercâmbio de experiências, podemos fortalecer os valores democráticos, os instrumentos normativos e os direitos fundamentais no âmbito nacional.

O direito comparativo pode ser uma importante ferramenta para afastar o isolamento cognitivo e não pode ser considerado barreira à aprendizagem, proporcionando assim, dentre outros, a construção do conhecimento por agregação, a superação da intolerância nacional cultural[2], a troca de conhecimento de outras instituições estatais. Outra aptidão do direito comparativo também é a de relevar tendências que possam de alguma forma permitir um construtivismo recíproco, e este instrumento congrega esta multiplicidade de sentidos.

Esta também já é uma tendência do constitucionalismo global. O denominado constitucionalismo transnacional ou global para Gouvêa[3] se ampara nos valores legitimadores e substanciais definidos pelo consenso da comunidade das nações, caminhando no sentido inverso do sentido tradicional[4].

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A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção é o único instrumento global de combate à corrupção. Segundo a ONU[5], a corrupção é uma praga insidiosa que tem um amplo espectro de consequências corrosivas para toda a sociedade. Mina a democracia e o Estado de Direito, conduz às violações de direitos humanos, distorce os mercados, prejudica a qualidade de vida e permite o florescimento do crime, dentre outras ameaças à segurança humana. Este fenômeno é recorrente tantos em países desenvolvidos como subdesenvolvidos. Portanto, é um flagelo que assola a humanidade indistintamente de posição geográfica e, por isso, a nível internacional os povos se unem para encontrar mecanismos não só para combater os efeitos, mas também as causas[6]. A Convenção introduz um conjunto abrangente de padrões, medidas e regulamentos que todos os países podem aplicar para fortalecer seus regimes legais e regulamentos para a luta contra a corrupção.

A experiência da Nicarágua abeira-se da brasileira. Os dois países atravessaram ao longo do tempo experiências de transição marcadas por fortes contextos insurgentes e ditatoriais. Além de possuir um vasto histórico de corrupção, que data desde os tempos da Colônia Espanhola, no caso da Nicarágua.

Por aqui, enfrentamos na década de 80/90 o caso dos “Anões do orçamento”; os “Vampiros da Saúde” 1990-2004; o caso “Jorgina de Freitas” em 1991; o caso do “Juiz Lalau e do TRT” em 1992; o “Banco Marka” em 1999; o “Banestado” em 2006; o caso “Fundos de pensão” em 2015; “Zelotes” em 2015; e atualmente a “Operação Lava Jato”. Já a Nicarágua teve como emblemáticos “El cañoneo a los Diputados” (“dádivas”); “El Pollo Gate”; a venda da Ferrocarril e a compra fantasma da Alcaldía de Managua, dentre outros.

E navegando nesta esteira, o Brasil possui um arcabouço normativo considerado “forte” para o combater a corrupção.  Além da Lei de Improbidade Administrativa, nº 8429, de 2 de junho de 1992, o Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, promulgou a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção e a Convenção Interamericana contra a Corrupção, através do Decreto 4.410, de 07 de outubro de 2002, dentre outras que se dispersam em mecanismos normativos distintos, como a Lei de Acesso à Informação de nº12.527/11.

A Nicarágua, por sua vez, firmou e ratificou a Convenção Interamericana contra a Corrupção, a Convenção Nas Nações Unidas contra a Corrupção e a Convenção Americana de Direitos Humanos. Há também a Ley de Probidad de Servidores Públicos de nº 438/2002, que estabelece dentre as suas principais partes o marco de atuação dos funcionários públicos. Possui também uma Ley de Acesso à la Informacíon Pública, Ley nº 621/2007.

Como a lei brasileira, obriga os funcionários público a prestar contas e apresentar suas declarações “de probidade” ao assumir o cargo, harmonizando, neste sentido, com o art. 130[7] da Constituição da República.

Tanto a Lei brasileira como a da Nicarágua são importantes meios para materialização dos ideais a nível global. Embora os Estados tenham formado importantes instrumentos, estas resultam ineficazes pela falta de implementação, aplicação e acompanhamento. No caso da Nicarágua, em muitas poucas vezes as Convenções Internacionais foram invocadas com força de lei[8]. E outro elemento válido, mas negativo, é que quase 99.5% da população nicaraguense não as conhece e, por tanto, sua eficácia é quase nula.

Ambas as leis tratam da obrigação da declaração de bens de agentes públicos desde a posse, e este constitui um dos principais mecanismos de controle dos órgãos institucionais. No caso da Nicarágua, este mandato é extensivo ao cônjuge, acompanhante em união estável e dos filhos menores que estão sob responsabilidade legal do funcionário ou servidor público.

Já no Brasil, a declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações, e qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizado no País ou no exterior, e, quando for o caso, abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico. E esta será anualmente atualizada e na data que o agente deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função. A pena é de demissão, sem prejuízo de outras sanções ao agente que se recusar a prestar a declaração, dentro do prazo ou prestar de forma falsa.

O Decreto 978/93 regulamentou o artigo, destacando-se a instituição do registro cadastral de bens e valores declarados e atualizados anualmente pelo agente público (art. 4º), a responsabilidade funcional pela exigibilidade da declaração de bens e suas atualizações (art. 3º, § único), e a instauração de sindicância ante a constatação de sinais exteriores de riqueza ou de aumento patrimonial incompatível com a renda declarada (art. 5º). Trata-se do controle interno da probidade administrativa[9].

Há algumas deficiências que precisam ser superadas, segundo Martins Junior[10] – leis estaduais e municipais devem instituir, a exemplo da legislação federal, sistemas permanentes de controle automático, contemporâneo, obrigatório e periódico da legitimidade do enriquecimento de agentes públicos no exercício de funções públicas a partir de declarações por eles prestadas que permitam a aferição da validade da evolução patrimonial e dos sinais exteriores de riqueza, e iniciativas de ofício para exames reais no âmbito interno (Administração Pública) e no externo (Tribunal ou Conselho de Contas), estando tanto a Administração Pública direta, indireta ou fundacional, quanto os Tribunais ou Conselhos de Contas, obrigados a comunicar de ofício ao Ministério Público a instauração e a conclusão de investigação sobre todos e quaisquer atos de improbidade administrativa.

No caso da Nicarágua, os dados da Controladoria Geral da República (CGR) identificaram que, no geral, a maior parte dos funcionários públicos apresentam suas declarações de probidade ao assumir o cargo, mas, ao cessar suas funções, a maior parte não as faz. E mesmo descumprindo a lei, não são sancionados, como por exemplo, à pena de inabilitação por cinco anos. O problema é que a CGR tem limitado seus trabalhos unicamente na recepção das declarações, fazendo desta forma a lei disfuncional. A lei contempla boas normas de controle que previnem a corrupção, mas tem resultado ineficaz pela falta de aplicação efetiva.

Problemas encontrados no Brasil e Nicarágua[11]

  1. A polarização política que atravessa a sociedade e o pacto político sem compromisso social, forjado no âmbito legislativo para gerir determinada quota de poder, impedem a plena participação cidadã;
  2. A falta de uma instância central que coordene a implementação das diretrizes em todas as instituições envolvidas – seja do poder executivo, judiciário e outros entes autônomos;
  3. Se requer um maior processo interativo entre os distintos entes que se vinculam no desenvolvimento de suas funções na luta contra corrupção, fundamentalmente os Tribunais de Contas, a Procuradoria Geral da República, a Polícia Nacional, o Ministério Público, entre outros;
  4. Não existe um sistema único nacional de informações que envolve todos os agentes públicos, servidores ou não da administração direta, indireta ou fundacional, que permita valorar todo o processo investigativo e judicial, formar precedentes e permitir seu acompanhamento público, com o fim de dar seguimento e evoluir a aplicação e eficácia das normas na matéria;
  5. Falta de uma cultura de transparência e ausência de mecanismos institucionais para que o cidadão possa acessar as informações públicas de interesses comuns;
  6. Não existe um mecanismo que permita uma cooperação técnica com outros Estados partes sobre as formas e os métodos mais efetivos para prevenir, detectar, investigar e sancionar os atos de corrupção pública, que inclua o intercâmbio de experiências por meio de acordos e reuniões entre os órgãos e instituições competentes, e o câmbio de conhecimentos sobre formas e métodos de participação cidadã na luta contra a corrupção;
  7. A alta percepção de corrupção se reflete através do enriquecimento ilícito, impunidade e tráfico de influências;
  8. Na Nicarágua existe um grave problema institucional já que os órgãos fundamentais, como são o judiciário, eleitoral, de controle, e fiscais funcionam por interesses partidários;

Vinte e cinco anos da existência da Lei de Improbidade Administrativa que representa um marco na história da luta contra a corrupção no Brasil – muito embora ainda exista uma variedade de fatores que seguem criando obstáculos para o avanço do combate a corrupção, também é certo que existe uma estratégia que promete ser uma ferramenta chave para o estabelecimento das condições para à promoção de seu desenvolvimento.

E eis preciosas lições[12] vindas da Nicarágua e que também nos favorece:  meios de comunicação independentes e eficazes dispostos a realizar mais e melhores investigações periodistas e denunciar toda a classe de delitos vinculados ao tema; Controladorias fortalecidas e com uma unidade investigativa – rede de cooperação com a polícia; uma sociedade civil organizada e disposta a propor e incidir nos câmbios necessários em busca de uma administração pública mais transparente e eficaz.

 

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[1] A Transparency International é uma organização não governamental internacional de desde a década de 90 combate a corrupção ao redor do mundo. A organização também desenvolveu um índice de percepção de corrupção, onde em 2016, a Nicarágua alcançou o 145º lugar com score de 26 enquanto o Brasil ficou em 79º lugar com score de 40 pontos.

[2] VALLE, Vanice Regina Lírio do Valle.  GOUVÊA, Carina B. Direito à Saúde para além das fronteiras da subjetividade. In: Encontro Nacional do CONPEDI, XX. 2011, Belo Horizonte. Anais… Florianópolis: Fundação Boiteux, 2011. p.6846-6861.

[3] GOUVÊA, Carina Barbosa. As intervenções da ONU no processo de constitution-making nos Estados em transição política: o papel das Nações Unidas no resgate da ordem democrática. Curitiba: Editora Juruá, 2016, p. 67.

[4] Pode-se dizer que o sentido tradicional do constitucionalismo situa sua fonte de valores nas pessoas da própria nação, no poder constituinte originário nacional.

[5] NACIONES UNIDAS. Oficina contra la Droga y el Delito. Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción. Nueva York: Naciones Unidas, 2004, p.iii.

[6] FUNDACIÓN GRUPO CÍVICO ÉTICA Y TRANSPARENCIA (EyT). Programa transparencia / anticorrupción. Estudio anticorrupción de nicaragua. Managua, Nicaragua, Dezembro 2006.

[7] Art. 130 [Estado Social de Derecho. Principio de legalidad y probidad. Inmunidad] La nación nicaragüense se constituye en un Estado Social de Derecho. Ningún cargo concede, a quien lo ejerce, más funciones que las que le confieren la Constitución y las leyes. Todo funcionario del Estado debe rendir cuenta de sus bienes antes de asumir su cargo y después de entregarlo. La ley regula esta materia.

[8] FUNDACIÓN GRUPO CÍVICO ÉTICA Y TRANSPARENCIA (EyT). Programa transparencia / anticorrupción. Estudio anticorrupción de nicaragua. Managua, Nicaragua, Dezembro 2006.

 

[9] MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Enriquecimento ilícito de agentes públicos – evolução patrimonial a renda ou patrimônio: Lei federal 8492/92. Disponível em < http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/cao_cidadania/Improbidade_Administrativa/Doutrina_Improbidade/5-enriquecimentoil%C3%ADcito.htm>. Acesso em: 28 de junho de 2017.

[10] MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Enriquecimento ilícito de agentes públicos – evolução patrimonial a renda ou patrimônio: Lei federal 8492/92. Disponível em < http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/cao_cidadania/Improbidade_Administrativa/Doutrina_Improbidade/5-enriquecimentoil%C3%ADcito.htm>. Acesso em: 28 de junho de 2017.

[11] FUNDACIÓN GRUPO CÍVICO ÉTICA Y TRANSPARENCIA (EyT). Programa transparencia / anticorrupción. Estudio anticorrupción de nicaragua. Managua, Nicaragua, Dezembro 2006.

 

[12] FUNDACIÓN GRUPO CÍVICO ÉTICA Y TRANSPARENCIA (EyT). Programa transparencia / anticorrupción. Estudio anticorrupción de nicaragua. Managua, Nicaragua, Dezembro 2006.

Carina Barbosa Gouvêa - Doutora e Mestre em Direito Público e Evolução Social pela UNESA; Professora Bolsista da Universidade Federal Rural de Pernambuco; Pesquisadora do Grupo de Pesquisa Novas Perspectivas em Jurisdição Constitucional (NPJuris/UNESA-RJ) e do Grupo Direito Econômico e Desenvolvimento Sustentável (IBMEC/Rio). Advogada e Membro da Comissão de Direito Econômico da OAB/RJ. E-mail: carinagouvêa25@gmail.com

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