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Considerações sobre o “Projeto de Lei do Uber”

Lei de Política Nacional de Mobilidade Urbana sempre foi considerada despida de relevância
Giovana Treiger Grupenmacher
Betina Treiger Grupenmacher
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A Câmara dos Deputados aprovou no dia 4 de abril o Projeto de Lei n.º 5.587-A/2016 – PL, causando intensa polêmica no mundo jurídico, o que se deve  às  profundas alterações que promove na Lei n. º 12.587/2012, a qual dispõe sobre a Política Nacional de Mobilidade Urbana –“PNMU”. O referido PL trata de modo detalhado do “transporte remunerado privado individual de passageiros”, explorado por meio de aplicativos como UBER, CABIFY e 99, os quais são serviços intensamente utilizados pelos brasileiros atualmente. Assim, as alterações em questão causarão forte impacto na vida de todos os seus usuários.

A lei que trata de Política Nacional de Mobilidade Urbana sempre foi considerada despida de relevância prática significativa, além de não ser objeto de investigações mais aprofundadas por parte de juristas e legisladores.

A modalidade de transporte privado individual de passageiros era pouco ou quase nada explorada, limitando-se a poucas e esporádicas situações. Todavia, quando da inserção do UBER no mercado brasileiro em 2014, o cenário mudou. Em ritmo crescente, o transporte individual de passageiros explorado por meio de aplicativos, ganhou rapidamente um sem número de adeptos.

A empresa norte-americana UBER foi a precursora na prestação do referido serviço em território brasileiro, tendo como modelo de negócio a aproximação de motoristas privados a usuários, de modo a suprir a insuficiência na prestação pública do respectivo serviço, que é realizada por táxis. Assim, é inegável que a empresa, ao lado das outras plataformas da economia de compartilhamento, vem exercendo importante papel no mercado de transporte individual de passageiros. Desde a sua criação, este aplicativo é alvo de duras críticas por parte de taxistas, sindicatos e inclusive dos Poderes Legislativo e Executivo, não apenas no Brasil, mas em todo o mundo.

Referidas plataformas de transporte individual valem-se de aplicativos para atuar em um mercado bilateral, conectando motoristas a eventuais interessados por meio de um sistema de geolocalização, que torna mais eficiente a alocação de carros. Pode-se compreender que tais plataformas realizam a intermediação de contratos de transporte individual de passageiros.[1] É precisamente esta atividade que o PL busca coibir, tornando-a ilegal.

A grande polêmica tomou forma em razão das cada vez mais frequentes e intensas demandas de taxistas. Na sua visão, os aplicativos, em razão do baixo custo, da ampla oferta e da não submissão a qualquer forma de regulação e controle, desencadearam a concorrência desleal em um mercado altamente regulado e com barreiras de entrada.

A introdução dessa tecnologia disruptiva, como é de se esperar, criou um abismo no sistema vigente e grande incômodo aos detentores de privilégios. Por outro lado, apesar dessas alegações, o Conselho Administrativo de Defesa da Concorrência (CADE), em estudo realizado em 2015, demonstrou que um novo mercado consumidor foi criado pelos aplicativos[2]. Não haveria, assim, concorrência direta com taxistas.

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O transporte individual de passageiros comporta serviços de duas naturezas: uma pública (no caso dos táxis) e outra privada (no caso dos aplicativos como o UBER).  No entanto, o PL em questão, ao prever a alteração do inciso X do artigo 4o da Lei da PNMU[3], mantendo a expressão de “transporte remunerado privado individual de passageiros”, acaba por modificar o regime jurídico dessa modalidade de transporte, pondo fim à sua natureza privada. Fundamentalmente, isso ocorrerá devido à instituição da necessidade de autorização municipal para que o motorista possa operar. Em vários pontos do Projeto de Lei n.º 5.587-A/2016, o legislador menciona a necessidade de regulamentação da utilização dos aplicativos pelos Municípios e Distrito Federal, bem como autorização para a prestação do referido serviço[4].

Verifica-se aqui a primeira disfunção do PL, que se imiscui na iniciativa privada, limitando o exercício de atividade profissional e a submetendo-a ao regime público de autorização.

Não temos dúvidas de que, por se tratar de atividade de natureza privada, lhes devem ser observadas as garantias constitucionais da liberdade de inciativa e de concorrência, o que, a priori, afasta a exigência de qualquer autorização para seu funcionamento. A aplicação de regime de direito público (autorizações) a um serviço privado (livre iniciativa) acaba por desvirtuá-lo e cria empecilhos ao livre exercício do ofício[5].

Nesse sentido, a própria Lei da PNMU contempla a modalidade de transporte individual privado de passageiros, o que se conclui a partir da interpretação sistemática do disposto nos seus artigo 3º §§ 1º e 2º .[6] Evidencia-se aqui que a alteração recém aprovada pela Câmara dos Deputados era de todo dispensável, verdadeiramente desnecessária, além de ser inconstitucional a exigência de autorização municipal para que as plataformas possam funcionar, visto tratar-se de um ambiente regido pela livre-iniciativa.

Outro ponto do PL merecedor de crítica são as regras introduzidas pelos artigos 11-A e 11-B, que atribuem aos Municípios e ao Distrito Federal, a faculdade de regulamentação do transporte individual particular, observadas as diretrizes que arrola e as condições que elenca.

O artigo 11-B estabelece um extenso rol de condições a serem exigidas dos motoristas, atuantes no referido ramo de atividade, pelas autoridades municipal e distrital, que optarem por exercitar a faculdade de regulamentação.

O estabelecimento de diretrizes relativas à política nacional de transportes e mobilidade urbana integram o rol de competências privativas da União conforme, dispõe o artigo 22, inciso IX, da Constituição Federal e assim, embora se trate de competência legislativa privativa, em razão de o transporte municipal ser assunto de interesse predominantemente local, os Municípios e o Distrito Federal devem legislar suplementarmente sobre a matéria. Assim, o tratamento exaustivo que está sendo dispensado pela lei federal à serviço de interesse eminentemente local, inquina de inconstitucionalidade a alteração promovida pelo PL em questão.

Por outro lado, merece referência o fato de ser despicienda a previsão quanto às condições necessárias para que um motorista obtenha autorização para transportar passageiros, pois tais condições são as mesmas já exigidas pelas plataformas, que são pensadas, justamente, como mecanismo de redução das assimetrias de informação típicas do setor.

Outra observação que fazemos em relação ao Projeto de Lei º 5.587-A/2016, é a alteração que promoveu no conceito de transporte remunerado privado individual, o que fez sob a justificativa da necessidade de abarcar todas as inovações referentes a este mercado.

Destacamos afinal a inconstitucionalidade da regra disposta no artigo 11-A, parágrafo único, inciso I, do PL, que impõe aos Municípios e ao Distrito Federal o dever de cobrar os tributos de sua competência incidentes sobre a modalidade de transporte em coment[7]o.

O serviço de transporte remunerado evidencia uma prestação de serviço revelador de capacidade contributiva e, nessa medida, assim como os demais serviços que se ostentam a mesma condição, deve ser objeto de tributação. Não há razão concreta para a não tributação do transporte individual de passageiros.

A desoneração de atividade que caracteriza obrigação de fazer com conteúdo econômico revela, inclusive, tratamento antiisonômico em relação aos serviços sujeitos a tributação, inclusive e especialmente em relação a outras formas transporte individual de passageiros que têm características análogas, como é o caso do serviço de táxis.

Definitivamente, a União não tem competência para, por meio de lei ordinária, estabelecer regras sobre renúncia fiscal. Como a cobrança de tributos tem repercussão orçamentária, incumbe à lei complementar disciplinar a matéria, o que, inclusive, já é feito pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), em seus artigos 11 e 14.

Salientamos que, em uma velocidade nunca antes imaginada, o desenvolvimento tecnológico tem sido responsável por infinitas inovações na vida das pessoas e das empresas, de modo que nem mesmo as alterações promovidas pelo PL são aptas a abarcar todas as atividades prestadas por meio dos aplicativos em questão, a exemplo das novas ferramentas oferecidas por estes mesmo aplicativos, como é o caso do UBEREATS em São Paulo.

Ainda que a tentativa de frear a evolução dos negócios de transporte individual privado tenha sucesso, provavelmente não encontrará forças para prosperar.

O Poder Judiciário já emitiu algumas decisões envolvendo o transporte individual de passageiros ofertado por meio de aplicativos e ao mesmo tempo que firmou entendimento no sentido de permitir o seu funcionamento vedou a aplicação de sanções, pelas autoridades municipais e distrital, aos prestadores de serviços que se valem de tais plataformas.

Registramos afinal, que a oferta de transporte individual de passageiros por meio de aplicativos, é uma importante ferramenta para o desenvolvimento nacional, sobretudo porque promove a acessibilidade, tornando mais democrática a oferta e a utilização dos meios de transporte, restando ao ordenamento jurídico acolher as inovações tecnológicas ao invés de lhe impor empecilhos com o intuito de obstá-la.

 

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[1] Esta é a compreensão do fenômeno demostrada por Cláudia Lima Marques e Bruno Miragem. Vide: MARQUES, Cláudia Lima e MIRAGEM, Bruno. Parecer jurídico concedido a empresa Uber, 14 de julho de 2015.

[2] BRASIL, CADE, Departamento de Estudos Econômicos – DEE. Rivalidade após entrada: o impacto imediato do aplicativo Uber sobre as corridas de táxi porta-a-porta, 2015.

[3] Nova redação dada pelo PL: X – transporte remunerado privado individual de passageiros: serviço remunerado de transporte de passageiros, não aberto ao público, por meio de veículos de aluguel, para a realização de viagens individualizadas ou compartilhadas solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede.

[4] Inclusão dada pelo PL: Art. 11-B. O serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros previsto no inciso X do art. 4º desta Lei, nos Municípios que optarem pela sua regulamentação, somente será autorizado ao motorista que cumprir as seguintes condições: (…) III — possuir e portar autorização específica emitida pelo poder público municipal ou do Distrito Federal do local da prestação do serviço autorizado.

[5] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Parecer realizado em favor da empresa Uber, 2015. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-nov-06/parecer-canotilho-defende-legalidade-servicos-uber>.

[6] Art. 3º – O Sistema Nacional de Mobilidade Urbana é o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte, de serviços e de infraestruturas que garante os deslocamentos de pessoas e cargas no território do Município. § 1º –  São modos de transporte urbano: I – motorizados; e II – não motorizados. § 2º Os serviços de transporte urbano são classificados: I – quanto ao objeto: a) de passageiros; b) de cargas; II – quanto à característica do serviço: a) coletivo; b) individual; III – quanto à natureza do serviço: a) público; b) privado.

[7] “Art. 11-A. Compete exclusivamente aos Municípios e ao Distrito Federal regulamentar e fiscalizar o serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros previsto no inciso X do art. 4º desta Lei no âmbito dos seus territórios. Parágrafo único. Na regulamentação e fiscalização do serviço de transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal deverão observar as seguintes diretrizes, tendo em vista a eficiência, a eficácia, segurança e a efetividade na prestação do serviço: I – efetiva cobrança dos tributos municipais devidos pela prestação do serviço;

Giovana Treiger Grupenmacher - Mestranda em Direito e Desenvolvimento dos Negócios pela FGV-SP.

Betina Treiger Grupenmacher - Advogada e Profa. Direito Tributário da UFPR. Pós-doutora pela Univ. de Lisboa. Doutora/UFPR

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