Na coluna quinzenal do InfraWomen Brasil[2], dedicada aos temas relevantes do setor de saneamento básico, já tratamos, por exemplo, do processo de concessão da CEDAE e de contribuições para a Consulta Pública da ANA sobre a cobrança dos usuários pelos serviços de resíduos sólidos urbanos. Desta vez seguimos com o tema da regionalização, aspecto fundamental para viabilizar a prestação dos serviços de saneamento Brasil afora, que será tratada de uma perspectiva diferente, e reflete um pouco da comunhão e troca de experiências entre as associadas.
Aproveitando a abrangência nacional de nosso grupo, e a proximidade do prazo limite (16/07/21) conferido aos estados para instituir as estruturas de prestação regionalizada dos serviços de saneamento básico em seus respectivos territórios, assumimos o desafio de traçar um panorama geral de como cada unidade federativa tem tratado o tema. Nosso enfoque será apontar as diferenças e os principais pontos presentes nas iniciativas de organizar as chamadas Unidades Regionais, que darão corpo ao novo conceito de prestação regional advindo da Lei 14.026/20 (Novo Marco Legal).
O presente artigo procura portanto, de um lado, identificar as diferentes fases dos processos legislativos estaduais que tratem do tema, e por outro, quando os textos estiverem disponíveis, identificar seus fundamentos, critérios propostos para justificar suas disposições, bem como as estruturas de governança e interfaces presentes.
Primeiramente importa destacar que, dentre as 27 unidades federativas, apenas 4 já dispõem de legislação específica aprovada versando sobre o tema, a saber: Alagoas (Lei 8.358/20, cria 2 Unidades Regionais, com 89 municípios e excetua a Região Metropolitana de Maceió, objeto do primeiro contrato de concessão realizado já na vigência do Novo Marco Legal), Bahia (Lei Complementar 48/19, institui 13 microrregiões de saneamento básico e sua estrutura de gestão), Pernambuco (LC 434/20, que cria 11 microrregiões para gestão conjunta dos serviços de saneamento pelo Estado e municípios de cada região) e Rondônia (Lei 4.955/21, cria apenas uma Unidade Regional, abrangendo todos os 52 municípios do estado). O estado do Espírito Santo, por meio da Lei 11.174/20, também atualizou sua legislação acerca das micro e macrorregiões de planejamento do estado, mas sem mencionar especificamente os serviços de saneamento básico. Já o estado de São Paulo possui proposta em tramitação (PL251/21) no legislativo estadual.
Em relação à legislação já editada, é visível a similaridade entre os textos, particularmente na redação de alguns dispositivos. As propostas trazem como justificativa o intuito de garantir adaptação ao novo marco legal e “viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação dos serviços” – embora sem apontar critérios objetivos que baseiem eventuais estudos econômicos, e criam estruturas interfederativas de governança, na maior parte dos casos, atribuindo aos “Colegiados Microrregionais” o poder deliberativo de aprovar planos regionais de saneamento e a retomada de serviços prestados por terceiros.
Similares também são os dispositivos que garantem aos estados a proporção de 50% dos votos dos colegiados criados, restando os demais 50% distribuídos por conta de critérios populacionais entre os municípios que compõem a unidade regional criada.
Destaca-se ainda o dispositivo de 3 das 4 leis já aprovadas, que prevê a possibilidade de centralizar no estado “o exercício das funções públicas e a gestão dos contratos firmados”, possivelmente de forma a facilitar eventuais processos de concessão, bem como aqueles que dispõem sobre a possibilidade de haver mais de uma concessão no mesmo bloco ou unidade regional criada, a depender de estudos econômicos futuros.
Mas também existem distinções relevantes entre os textos aprovados. Enquanto em Rondônia a unidade regional criada abrange os serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e drenagem urbana, nos outros 3 estados as unidades são responsáveis apenas pelos serviços de água e esgotamento sanitário, sem qualquer menção aos demais serviços.
Também se faz presente uma distinção importante nos textos quanto à obrigatoriedade, ou não, de adesão às unidades criadas: em Alagoas (regulado por meio do Decreto no.74.261) e em Rondônia, a mesma é de caráter voluntário, e se dá por meio dos mecanismos de gestão associada previstos no art. 241 da Constituição Federal. Mas mesmo a adesão obrigatória prevista nas legislações baiana e pernambucana traz suas diferenças. Na legislação baiana – que é anterior ao próprio Novo Marco Legal, a adesão é compulsória para todos os municípios indicados na Lei. Talvez por essa razão a lei baiana já protagonize disputa judicial no STF. Objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 6339), a Lei baiana é questionada por supostamente “usurpar competência municipal”, ponto que atrai ainda mais atenção após o Novo Marco Legal dispor sobre o tema da adesão dos municípios com serviços de interesse local às unidades regionais classificando-a como voluntária.
Já no caso de Pernambuco, o texto conta com uma estrutura bastante diferente das outras leis já editadas, e prevê a adesão compulsória, nas 11 microrregiões, de municípios limítrofes que compartilham infraestrutura operacional e são assim considerados de “interesse comum para permitir a gestão coordenada e realizada em conjunto pelo estado e pelos municípios. Neste texto chama a atenção o dispositivo que estabelece a regulação dos serviços a ser feita “preferencialmente” pela Agência Reguladora de Pernambuco (ARPE), a qual de antemão já se define estará sujeita às normas, a serem editadas no futuro pela Agência Nacional de Águas (ANA).
No caso do estado de São Paulo, o Projeto de Lei enviado à Assembleia Legislativa também aponta a necessidade de adequação à legislação superveniente e à garantia da viabilidade econômico-financeira como justificativas para a propositura. O texto em tramitação propõe a criação de 4 Unidades Regionais de Água e Esgoto (URAE), sendo uma delas com os 370 municípios operados pela Sabesp, com adesão voluntária a ser formalizada pelos prefeitos em até 180 dias da edição da Lei. Entre os aspectos a destacar tem-se (i) a regulação, sendo a decisão de escolha do regulador de competência de cada URAE, e a observância das normas futuras da ANA, “consideradas as peculiaridades regionais e a viabilidade econômico-financeira da Unidade Regional de Serviços de Abastecimento de Água Potável e Esgotamento Sanitário (URAE)”, e (ii) a governança das entidades interfederativas é remetida ao disposto no Estatuto da Metrópole (Lei federal no. 13.089/15).
Ainda temos 6 estados com processos de consultas públicas em andamento. São eles: Minas Gerais, Paraíba, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraná, e Roraima. Não parece cedo para dizer que o processo de discussão ampliado vem contribuindo para trazer novas abordagens e pontos de vista às propostas.
Merece destaque o estado de Minas Gerais, que propôs a divisão de seus 853 municípios em 34 blocos para fins de planejamento e gestão dos resíduos sólidos, distinguindo a proposta dos 22 blocos sugeridos para os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. A diferença na natureza dos serviços – foco maior em despesas de operação no caso de resíduos sólidos, enquanto nos serviços de água e esgoto o foco se dá nos investimentos de longo prazo previstos – justificou as abordagens díspares. Na proposta mineira foi também possível identificar maior detalhamento dos estudos, que explicitaram (i) critérios de população, (ii) interface com consórcios e contratos preexistentes e (iii) necessidade de investimentos, como fatores que pesaram na elaboração da proposta.
Já os estados do Ceará e da Paraíba basearam suas propostas no desenho das bacias hidrográficas do Estado, algo surpreendentemente ausente das demais propostas até então observadas. No Ceará teremos a criação de 3 regiões, sendo que cada uma contará com uma região metropolitana do estado, enquanto na Paraíba serão 4 Unidades, sendo as 12 regiões metropolitanas distribuídas por todas elas.
No estado do Rio Grande do Norte prevê-se que a lei venha a criar 2 microrregiões, em modelo de governança interfederativa similar à Lei já aprovada no estado de Alagoas. Ainda em consulta pública estão as propostas do Paraná, em que fica clara a preocupação de divisão proporcional da população em cada uma das 3 unidades regionais criadas, e de Roraima, que prevê apenas uma unidade regional com 15 municípios.
Por fim, vale lembrar que para 14 estados e o Distrito Federal não identificamos projetos de Lei enviados aos legislativos estaduais dispondo acerca desta questão. Ainda assim, nos pareceu válido distinguir 4 casos.
No Rio Grande do Sul o foco tem sido na discussão acerca da delegação dos serviços prestados na capital por autarquia municipal (DMAE) e na possibilidade de privatização da companhia estadual (CORSAN). Já no Distrito Federal, os bons índices de atendimento e sua natureza municipal afastaram as discussões sobre o tema da regionalização.
De maneira diversa, os estados do Amapá e do Rio de Janeiro, com projetos de concessão modelados pelo BNDES também definiram como tratar o tema, ainda que não nos termos do desenho formal previsto na Lei 14.026/20. A propósito, no caso do Rio de Janeiro vale a lembrança, bastante peculiar, da estrutura viabilizada pela decisão compartilhada entre estado e municípios no âmbito da entidade de governança da região metropolitana, que permitiu a divisão do município do Rio de Janeiro em 4 áreas para viabilizar os investimentos em outros municípios do estado.
Ainda que seja um panorama preliminar, até pela ausência de muitas normas vigentes, o retrato do momento demonstra as linhas iniciais adotadas e o enorme trabalho que ainda se tem pela frente para concretizar os objetivos do novo marco legal.
[*] Panorama realizado a partir das gentis contribuições de Andréia Costa Feitosa, Bibianna Peres, Camila Seixas, Kelly Felix, Ilana Ferreira, Letícia Barbosa Pimentel, Lilian Peixoto, Marcela Nectoux, Mariana Saragoça, Felipe César Lourenço e Gregory de Lima Barbosa. O texto completo com as contribuições individuais se encontra em www.infrawomen.com
[2] O Infrawomen Brazil é uma entidade sem fins lucrativos dedicada ao incentivo do aumento da participação das mulheres no setor de infraestrutura, e, atualmente, conta com mais de 600 associadas.
