Pelo MP

Sistema acusatório na investigação e foro especial do STF

Um simples ajuste procedimental no Regimento Interno reduziria tempo de investigação
Danilo Dias
Vladimir Aras
Valter Campanato/ABr
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I – Introdução

Relatório recentemente elaborado pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) confirma aquilo que já se intuía em relação aos casos criminais em trâmite no Supremo Tribunal Federal (STF): o índice de prescrição das ações originárias na Corte Suprema vem aumentando com o tempo, saltando de 0%, em 2009, para quase 20%, em 2016. Em outras palavras, isso significa que mesmo que os réus tenham sido considerados culpados, esses casos tiveram como destino o arquivo, sem que fosse aplicada qualquer penalidade pelos crimes comprovadamente praticados.

O tema ganhou relevância com a recente chegada do STF à cena política nacional. Desde o julgamento da ação penal 470 (Mensalão), todos os movimentos da Corte são escrupulosamente escrutinados e submetidos a críticas da imprensa e da sociedade civil. Isso é uma mudança comportamental relevante na sociedade que demonstra o amadurecimento das instituições e da própria democracia. No entanto, o incremento de demandas originárias da Corte, especialmente em razão do caso Lava Jato, tem causado alguma perplexidade aos observadores mais atentos, notadamente a partir da usual comparação que se faz entre o ritmo das investigações e das ações penais no STF e em juízos federais de primeira instância, especialmente a 13ª Vara Federal de Curitiba e a 6ª Vara Federal do Rio de Janeiro.

É fato que, passados três anos desde o início do caso, contam-se às dezenas os julgamentos em primeira instância (dos quais 120 réus foram condenados[1]), enquanto no STF ainda não houve um julgamento sequer. O número de denunciados também é inferior na instância máxima, se comparado à Lava Jato em Curitiba (282 denunciados) e no Rio de Janeiro (116 denunciados). No STF, esse número é de 95 denunciados.

Muitos buscam a explicação para tal assimetria em uma suposta ineficiência da Procuradoria-Geral da República (PGR) ou do STF na condução de investigações ou de processos criminais contra altas autoridades da República. Não nos parece, porém, que as causas do problema estejam nessas duas vertentes. A questão é muito mais complexa e decorre de uma infinidade de fatores que vão desde o anacronismo da legislação processual penal, até inadequações cartorárias de uma Corte Constitucional que não foi concebida para funcionar como um juízo de feitos criminais. É fora de dúvida, porém, que o fator primordial nessa equação é exatamente o foro especial por prerrogativa de função. Ou seja, trata-se de um problema estrutural que tem a ver com a própria concepção do foro privilegiado.

Sabe-se que os tribunais, de um modo geral, não são eficientes na condução dos chamados processos originários. Toda a estrutura de um tribunal é concebida não para instruir uma causa ou conduzir uma investigação, mas para julgar recursos de forma colegiada. A prerrogativa de foro, nada obstante, exige que as cortes de apelação e as cortes superiores, inclusive o STF, funcionem ocasionalmente[2] como varas de primeira instância. Nesse ponto, encontra-se um dos gargalos do sistema, pois, fossem esses casos a exceção, com algum esforço, os tribunais dariam conta dessa demanda a contento, mas não é isso que ocorre na prática. A corrupção generalizada nos estamentos superiores do Estado brasileiro aumentou enormemente a demanda processual nesses tribunais, tornando a exceção uma regra e transformando essas cortes em cartórios criminais caóticos.

A enxurrada de casos criminais originários no Superior Tribunal de Justiça (STJ) e no Supremo Tribunal Federal revelou um problema crônico e expôs a ineficiência gritante do procedimento previsto na Lei 8.038/1990 e nos regimentos internos dessas cortes para lidar com o fenômeno da criminalidade dos agentes políticos  de maior hierarquia da República.

Resolver definitivamente o problema passaria necessariamente pela extinção da prerrogativa de foro prevista nos artigos 29, 96, 102, 105 e 108 da Constituição, ou quando nada por sua drástica redução – estima-se que mais de 20 mil autoridades desfrutem desse privilégio no Brasil. A primeira e mais ortodoxa forma de alterar esse estado de coisas seria por meio de uma emenda constitucional aprovada pelo Congresso Nacional, o que se vem tentando fazer por meio da PEC 10/2003, já aprovada no Senado. No entanto, com o elevado número de parlamentares envolvidos em investigações criminais e denunciados perante o STF, essa saída parece bastante improvável no curto prazo. Uma outra possibilidade seria o julgamento da questão de ordem levantada pelo ministro Roberto Barroso na ação penal 937. Se a tese defendida pelo ministro sair vencedora, teríamos uma drástica redução nos casos de autoridades julgadas por Tribunais. Essencialmente, Barroso sustenta que a prerrogativa de foro deve valer apenas para os crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas. A adoção da tese seria uma guinada interpretativa radical sobre o alcance da prerrogativa de foro regulada pela Constituição, que, na prática, devolveria o STF ao seu papel primordial de Corte Constitucional.

 

II – Da tramitação do inquérito no STF

Enquanto tal problema não encontra solução no âmbito do Parlamento  ou do próprio STF, há outras providências modernizadoras que poderiam acelerar as investigações no âmbito da Suprema Corte e reduzir os casos de prescrição. A designação de juízes auxiliares e instrutores é uma delas. Essa medida, prevista na Lei 12.019/2009, vem sendo adotada por quase todos os ministros do Supremo Tribunal Federal e também no Superior Tribunal de Justiça, e em ambos os casos revelou-se extremamente acertada, por haver desonerado os ministros da realização direta de atos instrutórios das investigações criminais e dos processos correspondentes, liberando-os para ocupar-se do julgamento de mérito dessas causas e de outras tantas de grande relevância que tramitam naquelas duas Cortes.

Haveria, no entanto, mais uma medida simples e juridicamente adequada que poderia imprimir um novo ritmo às investigações conduzidas por essas Cortes de última instância. Atualmente, tanto no STF, como no STJ, a presidência do inquérito é uma prerrogativa do ministro relator do caso. No STJ, a situação é menos séria, pois ali prevalece o entendimento de que investigação do Ministério Publico sobre pessoa dotada de foro especial não depende de prévia autorização do tribunal competente (STJ,  5ª Turma, rel. min. Reynaldo Soares da Fonseca, Recurso Especial do MPRN, julgado em novembro de 2016), o que elimina uma das etapas puramente burocráticas da apuração criminal, à luz do princípio da isonomia. Porém, no STF o problema procedimental se agrava. Seu Regimento Interno (RISTF) cuida da investigação criminal nos arts. 230A a 232. Embora a regulamentação seja, de certa forma, lacônica, fica claro que a presidência do inquérito cabe ao ministro relator, isto é, a um juiz. Esse modelo causa perplexidade, já que, no sistema acusatório, não cabe a juízes a função de investigar crimes, nem de supervisionar diretamente os passos desta atividade do Estado. Cumpre aos magistrados, sim, agir como garantidores (ou garantes) dos direitos fundamentais do suspeito ou investigado, seja ele detentor ou não de privilégios de foro.

Ao nos debruçarmos sobre os dispositivos regimentais do STF, percebemos que há duas formas de instaurar-se um inquérito na Corte: i) por requerimento do(a) procurador(a)-Geral da República; ou ii) pelo recebimento de inquérito já instaurado em instância diversa. Neste último caso, o feito é recebido pela Corte e encaminhado incontinenti à Procuradoria-Geral da República para manifestação e requerimentos pertinentes.

Assim, atualmente, quando um deputado ou senador é investigado criminalmente, cada diligência a ser adotada pela PGR, ainda que não sujeita constitucionalmente a reserva de jurisdição, tem de ser aprovada previamente pelo ministro relator no STF. Fosse em primeira instância, a investigação criminal seria presidida por um delegado de Polícia, no inquérito policial, ou por um membro do Ministério Publico, no âmbito de um procedimento investigatório criminal (PIC)[3]. No STF, o atual entendimento é de que a falta da assim chamada “supervisão judicial” levaria à  nulidade da causa, inclusive de indiciamentos realizados unilateralmente pela Polícia (STF, Pleno, Inq. 2411 QO/MT, j. em 10.10.2007).

Na prática, a investigação no âmbito do STF segue o seguinte roteiro: a Procuradoria-Geral da República peticiona à Corte indicando a existência de justa causa para a instauração de um inquérito contra determinada autoridade com prerrogativa de foro. No pedido de abertura de inquérito, a PGR também pode requerer as diligências necessárias para a elucidação do fato. Esse requerimento é apreciado pelo ministro relator e, se for o caso, deferido. Com o deferimento, o feito retorna ao Ministério Público Federal para ciência e depois volta ao STF. Recebidos os autos do inquérito, o ministro relator despacha o feito encaminhando-o desta vez à Polícia Federal para cumprimento das diligências deferidas.

Com isso, um simples pedido da PGR para tomada do depoimento de uma testemunha – que, na primeira instância, tramitaria diretamente entre o Ministério Público e a Polícia Federal em questão de dias – pode exigir alguns meses para sua realização perante o STF, em razão do longo e moroso procedimento regimental a ser atendido naquela Corte.

Indubitavelmente, o procedimento, estabelecido pelo RISTF, cria um gargalo incontornável para a investigação criminal, afasta-se do princípio da eficiência e destoa completamente da rotina apuratória utilizada nas instâncias ordinárias em que existe a tramitação direta de autos de investigação entre a Polícia e o Ministério Público. Eis aí, como consequência da prerrogativa de foro, uma das razões que explica o descompasso quantitativo e qualitativo (investigações concluídas e julgamentos realizados) entre os juízos federais de primeiro grau e o STF.

Além de travar a investigação criminal, fato que cresceu em importância aos olhos da opinião pública nos casos Mensalão e Lava Jato, o modelo investigatório adotado pelo STF fere os princípios constitucionais da eficiência, da isonomia, da duração razoável do processo e acusatório. E só por essa razão já mereceria revisão por parte da Corte Suprema.

 

III – Do modelo acusatório e sua incompatibilidade com o RISTF

A lesão aos três primeiros preceitos – eficiência, isonomia e duração razoável do processo – dispensa maiores explicações. Em relação à inobservância do modelo acusatório, a questão adquire importância especial porque o Brasil está vinculado a compromissos constitucionais e internacionais que compelem o Estado a separar as funções de investigar e julgar, como garantia de que todo réu terá direito a um julgador imparcial não contaminado pela coleta da prova na fase extraprocessual. Parece óbvio que quanto maior for a distância do juiz em relação às investigações realizadas pela Polícia Judiciária e pelo Ministério Público, tanto mais imparcial poderá ser ele na análise da prova produzida nessa fase.

Por isto mesmo, durante a 8ª Conferência para a Prevenção do Crime e o Tratamento dos Delinquentes, realizada em Havana, em 1990, as Nações Unidas aprovaram os Princípios Orientadores Relativos à Função dos Magistrados do Ministério Público. O item 10 da Declaração de Havana estabelece que as funções dos magistrados do Ministério Público deverão ser rigorosamente separadas das funções de juiz. E, no Princípio 11, estatui que os magistrados do Ministério Público desempenham um papel activo no processo penal, nomeadamente na dedução de acusação e, quando a lei ou a prática nacionais o autorizam, nos inquéritos penais, no controle da legalidade destes inquéritos, no controle da execução das decisões judiciais e no exercício de outras funções como representantes do interesse público.

Entre os Princípios de Bangalore sobre Conduta Judicial, de 2001, o tópico 63 reforça o modelo acusatório de separação de funções no processo penal, ao recomendar que a “Interferência constante na condução do julgamento deve ser evitada”.

No que tange ao Ministério Público, vale recordar a Recomendação R (2000) 19 do Comitê de Ministros dos Estados-Membros do Conselho da Europa sobre a função da promotoria no sistema de justiça penal, especialmente no tópico da relação entre procuradores e promotores e os juízes de um tribunal. O item 17 da Recomendação 19/2000 deixa claro que a separação da funções de juízes e promotores serve à independência e imparcialidade dos primeiros.

Por sua vez, o art. 8º da Convenção Americana de Direitos Humanos, concluída em São José da Costa Rica em 1969 e promulgada pelo Decreto 678/1992, e o artigo 14 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, concluído em 1966 e promulgado pelo Decreto 592/1992, também encorajam os Estados Partes a adotar um processo penal de partes, no qual o juiz é preservado de uma postura ativa na busca da prova, de modo a lhe garantir independência e imparcialidade no julgamento dos acusados.

O próprio STF já teve oportunidade de apreciar a validez do princípio acusatório no processo penal brasileiro, especificamente na fase pré-processual, no tocante à participação do juiz na investigação criminal. Ao julgar a ADI 1570, a Corte considerou o art. 3º da Lei 9.034/95 inconstitucional. O dispositivo questionado na ADI criava a figura do juiz inquisidor no direito brasileiro, ou seja, do magistrado coletor de provas durante as investigações criminais. O relator dessa ação, ministro Maurício Corrêa, consignou em seu voto:

Para Walter Nunes da Silva Júnior, “a psicologia judiciária logrou demonstrar que o inconveniente do juízo de instrução, é a vinculação, inconsciente do juiz, às descobertas angariadas com as investigações feitas por ele, diminuindo-lhe a capacidade de enxergar com maior acuidade e isenção todas as provas pertinentes à elucidação do caso (…) Nesse passo, entendo que o art. 3º da Lei 9.034/95 é inconstitucional, pois o sistema acusatório puro, tendo como uma de suas características a atribuição da atividade persecutória investigatória à Polícia Judiciária e ao Ministério Público, está expressamente catalogado na Constituição da República.”

Obviamente, a passagem se refere ao art. 129, inciso I, da Constituição Federal, dispositivo que, ao conferir ao Ministério Público a titularidade privativa para a propositura da ação penal pública, marca a distinção entre a função do acusador estatal e a do julgador, atuando em favor dos princípios da imparcialidade dos juízes e da independência do Judiciário e da presunção de inocência.

Assim, muito embora exista no RISTF a previsão de que cabe ao ministro relator conduzir (ou supervisionar) a investigação criminal de competência da Corte, e conquanto saibamos de julgados do STF que reforçam tal comando, ao considerar nulas as diligências investigatórias realizadas sem a supervisão de um ministro, essa diretriz move-se claramente de forma contrária à ideia de um processo penal moderno, no qual as funções de investigar e acusar, de um lado, são separadas da função de julgar. O regimento interno do STF distancia-se assim da garantia fundamental do cidadão de ver-se julgado por um juiz previamente estabelecido pela lei, independente e imparcial e que, preferencialmente, tenha o mínimo contato possível com as hipóteses investigativas antes da formulação da acusação em juízo.

Nessa linha de raciocínio, a supervisão do STF sobre as investigações contra autoridades com prerrogativa de foro só teria cabimento para a concessão de autorização inicial para instauração do inquérito, e isso tão somente no STF, por força seu regimento interno, muito embora até em relação a esse ponto o STJ já tenha decidido pela desnecessidade de tal autorização, como vimos. Uma vez formulado o juízo positivo relativo à justa causa para o início da atividade investigativa, o feito tramitaria, sob a coordenação da Procuradoria-Geral da República, na Polícia Federal. O inquérito só retornaria ao STF para arquivamento, ou para exame quanto ao recebimento de denúncia ou ainda para a apreciação de medidas cautelares gravadas por cláusula de reserva de jurisdição, entre as quais estão a busca e apreensão, a quebra de sigilos bancário e fiscal, a interceptação telefônica, as prisões cautelares e outras providências deste jaez.

O que se propõe é singelo. Em lugar da tramitação triangularizada, entre o STF, a PGR e o DPF, teríamos uma movimentação horizontal (bilateral) do procedimento investigatório, com a intermediação do STF apenas quando fosse imprescindível pronunciamento judicial. Essa solução nada tem de inovadora. É mera aplicação aos inquéritos originários do que já se faz há muitos anos nos inquéritos  policiais federais comuns, por força da Resolução n. 63/2009 do Conselho da Justiça Federal (CJF).

Essa alteração simples, convencional e constitucionalmente adequada aos parâmetros do moderno processo penal, embora não resolva definitivamente o problema da velocidade da investigação – porque há outras questões sensíveis na etapa apuratória que não comportam exame neste espaço –, certamente reduziria sua duração, aproximando-a do que ocorre nas instâncias ordinárias.

 

IV – Conclusão

Mudar, assim, a realidade das investigações no STF, para reduzir os casos de prescrição – que equivale à morte do direito de processar e punir sempre que isso seja necessário  – e evitar a impunidade, depende apenas de um ato de vontade da Corte, a qual precisa desapegar-se do controle puramente burocrático de procedimentos investigatórios, em favor do modelo acusatório que lhe garanta mais eficiência no desempenho das funções constitucionais que lhes são próprias e, portanto, indelegáveis. A regra até hoje adotada pelo STF é, como visto, claramente inconstitucional por ferir os princípios da eficiência, da duração razoável do processo e do processo acusatório; além disso, leva à morosidade das investigações e, consequentemente, à impunidade daqueles que cometeram crimes e devem ser punidos. Logo, não se vislumbra razão de ordem jurídica ou prática que justifique sua manutenção.

Um simples ajuste procedimental no Regimento Interno do STF reduziria radicalmente o tempo de investigação nos casos de foro especial, pois o inquérito tramitaria apenas entre a PGR e a Polícia Federal, evitando que uma visão anacrônica da investigação criminal se sobreponha ao interesse da sociedade de ver, após o cumprimento do devido processo legal, a punição dos culpados, não importa quem sejam ou quais cargos ocupem na República.

 

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[1] Em Curitiba, 107 réus foram condenados em primeira instância, tendo havido outros 13 condenados no Rio de Janeiro.

[2] Hoje não tão ocasionalmente assim.

[3] Resolução 181/2017 do Conselho Nacional do Ministério Publico (CNMP)

Danilo Dias - Procurador Regional da República em Brasília, MBA em Gestão Pública pela FGV, chefe da Assessoria Criminal da Procuradoria-Geral da República entre 2015-2017.

Vladimir Aras - Professor de Processo Penal, Procurador Regional da República em Brasília, MBA em Gestão Pública pela FGV.

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