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Quanto custa a internet grátis?

Dilemas na aplicação do princípio da neutralidade de rede no Brasil
Lucas Borges de Carvalho
Dilma Rousseff e Mark Zuckerberg na VII Cúpula das Américas, na Cidade do Panamá Foto: Roberto Stuckert Filho/ PR
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Em abril de 2015, a então presidente Dilma Rousseff anunciou uma parceria com o Facebook com o objetivo de oferecer serviços de internet para a população de baixa renda. O anúncio foi efetuado na VII Cúpula das Américas, na Cidade do Panamá, e ficou marcado pela foto em que a presidente aparece ao lado de Mark Zuckerberg, vestindo um agasalho bordado com a bandeira do Brasil e com o famoso “f” da empresa.

A parceria representava a chancela do governo para a implantação do Internet.org no país – iniciativa posteriormente rebatizada de Free Basics. Instalado em um celular, o aplicativo permite o acesso ao Facebook e a aplicativos parceiros de forma gratuita, isto é, sem cobrança no plano de dados, prática conhecida no jargão técnico como zero rating.

Logo, críticos denunciaram que o projeto violava o princípio da neutralidade de rede em razão do caráter limitado e fechado do acesso disponibilizado aos usuários. Nesse sentido, a internet aberta, plural e neutra, tal como a conhecemos, seria substituída por um “jardim murado” – segundo a conveniência e o poder de mercado exercido pelo Facebook. Daí surgiriam restrições significativas sobre a inovação e a concorrência na rede, com o risco de que a própria internet fosse identificada e confundida com o Free Basics, em especial nos casos em que o acesso fosse efetuado exclusivamente por meio do aplicativo.

De acordo com o art. 9º do Marco Civil da Internet (Lei nº 12.965/2014), que enuncia o princípio da neutralidade de rede, todos os pacotes de dados devem ser tratados de forma isonômica, “sem distinção por conteúdo, origem e destino, serviço, terminal ou aplicação”. O regulamento da lei, aprovado pelo Decreto nº 8.771/2016, é mais incisivo, ao vedar condutas unilaterais ou acordos que “comprometam o caráter público e irrestrito do acesso à internet” ou que “privilegiem aplicações ofertadas pelo próprio responsável pela transmissão, pela comutação ou pelo roteamento” (art. 9º). Além disso, ofertas comerciais devem “preservar uma internet única, de natureza aberta, plural e diversa” (art. 10).

Como se pode observar, numa leitura direta da legislação em vigor, parece difícil compatibilizar o modelo do Free Basics com a exigência de que o acesso à internet seja público e irrestrito ou, ainda, de que seja respeitado o caráter único, aberto e plural da rede.

Talvez por isso a parceria com o governo tenha sido abortada e, até hoje, o serviço não tenha sido disponibilizado no Brasil. Não obstante, o Free Basics se expandiu por todo o mundo, alcançando, atualmente, cerca de 63 países da América Latina, África e Ásia.

Por aqui, ao que parece, a empresa tem privilegiado outros tipos de acordos comerciais, como os conhecidos pacotes que permitem o acesso à rede social sem descontos no plano de dados. Para citar só um exemplo, é possível contratar, por R$ 9,90, um pacote que dá acesso ilimitado ao Facebook. Embora não conte com minutos de telefone, o plano contém, ainda, 50MB para uso da rede em qualquer horário e 15GB de franquia para acesso exclusivo entre meia noite e oito horas da manhã – promoção que lembra os tempos da internet discada.

Comparando as duas iniciativas, isto é, o Free Basics e os planos de zero rating praticados no Brasil, a pergunta que logo vem à tona é se também esses planos ofendem a neutralidade de rede.[i] Não haveria, em ambos os casos, o risco de se reforçar a exclusão digital, criando uma rede de segunda classe, vale dizer, uma “internet pobre para pessoas pobres”? Ou, em sentido contrário, é sempre preferível algum grau de inclusão e acesso, ainda que limitado, notadamente quando são atendidas demandas dos próprios usuários?

É esse, certamente, um dos principais dilemas a ser enfrentado na aplicação do princípio da neutralidade de rede no Brasil. Se, por um lado, não há respostas simples a essas questões; por outro, um pressuposto essencial para se avançar nos debates é a busca de soluções ponderadas, que, para além de interpretações fundamentalistas, tomem por base dados concretos sobre a experiência de usuários e o funcionamento de aplicativos e planos, bem como sobre os impactos por estes gerados.

Nessa linha, a verdade é que, efetivamente, pouco se sabe sobre o Free Basics, de modo que não seria exagero dizer que muitas análises se baseiam em razões abstratas e especulativas – seja para condenar, seja para defender o aplicativo.

Entre as exceções, merece destaque o recente estudo publicado pela organização Global Voices, que avaliou o Free Basics em seis países (México, Colômbia, Gana, Quênia, Paquistão e Filipinas). O estudo confirma que a experiência do usuário é limitada, com reduzido acesso a imagens e vídeos, além da impossibilidade de acesso a links externos.

Os aplicativos disponíveis – em torno de 150 – variam de acordo com o país, contendo serviços nas mais diversas áreas, tais como notícias, esportes, saúde e finanças. Em geral, são ofertados por grandes corporações norte-americanas (como Microsoft e Johnson & Johnson), assim como por organizações internacionais (Unicef), sem fins lucrativos (Wikipédia) ou públicas (BBC).

Apesar de a adesão à plataforma ser, em tese, aberta a qualquer desenvolvedor, em alguns países são poucas as opções de conteúdo local, inclusive por parte de governos e serviços públicos e de veículos de imprensa (levantando dúvidas, neste último caso, quanto ao pluralismo e à qualidade da informação disponibilizada). Como era de se esperar, entre as redes sociais mais populares do mundo, a única disponível é o próprio Facebook, ofertada junto com o aplicativo Messenger.

Em conclusão, o estudo reconhece que “ter acesso a alguns websites é melhor do que não ter nenhum acesso”. Não obstante, aponta que a limitação do Free Basics “é, em grande parte, artificial”, pois baseada em um ambiente fechado, que impede a livre navegação pela internet, permite a coleta massiva de dados de usuários e impõe restrições à participação de competidores, violando, dessa forma, o princípio da neutralidade de rede.

Além disso, os autores do estudo contestam o propalado argumento de que o Free Basics poderia influenciar usuários a optar por um acesso pleno à internet: “não há evidência suficiente de que novos usuários serão motivados a efetuar essa transição”. Até porque boa parte deles recorre ao Free Basics não como primeiro acesso à rede, mas como forma de reduzir custos, em particular por jovens que já possuem acesso à internet.

Sem dúvida, o estudo da Global Voices fornece elementos para sustentar um grau elevado de ceticismo em relação ao Free Basics e ao discurso de inclusão digital utilizado para justificá-lo. Ainda assim, seria equivocado tomar as suas conclusões como fundamento para proibições genéricas e a priori da prática do zero rating, como se todo e qualquer plano desse tipo fosse contrário ao princípio da neutralidade de rede.

O desafio posto é, justamente, o de compreender as peculiaridades de cada caso, conferindo o tratamento mais adequado conforme, entre outros, os impactos sobre o mercado e a concorrência, bem como sobre os direitos de usuários. Nesse sentido, estudos como o da Global Voices têm o mérito de apontar para um novo e necessário padrão de debate público, baseado em evidências e dados concretos. Podem também servir a pressionar as empresas a tornar mais transparentes seus modelos de negócio ou, ainda, embasar a adoção de medidas regulatórias ponderadas, que consigam coibir excessos e minimizar efeitos negativos do zero rating, assegurando, ao mesmo tempo, a proteção de usuários e o avanço da inclusão digital.

 

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[i] O tema foi objeto de recente representação do Ministério Público Federal ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), ainda não julgada (Inquérito Administrativo nº 08700.004314/2016-71). Consultada a respeito, a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) defendeu os planos de zero rating, sob o argumento de que estes podem gerar ganhos de eficiência, sem prejuízos à competição ou à entrada de novas empresas no mercado.

Lucas Borges de Carvalho - Doutor em direito pela Universidade de Brasília (UnB). Procurador Federal da Advocacia-Geral da União.

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