Artigos

O STF e a instabilidade política – Limitações e Perspectivas

Por que o Supremo deveria adotar postura mais moderadora
José Ribas Vieira
Mario Cesar Andrade
Crédito Nelson Jr. SCO/STF
Aa Aa

Apesar de a história política brasileira ser marcada pela democracia descontínua e pelo culto da força em detrimento do Estado Democrático de Direito, havia certo consenso quanto à maturidade alcançada pelas nossas atuais instituições. Percebia-se, entre nós, até mesmo certo desdém ou ar de superioridade diante das instabilidades políticas de países vizinhos, como as mais recentes tentativas de golpe militar na Venezuela, duas em 1992 e outra em 2002; o denominado golpe parlamentar ao presidente paraguaio Fernando Lugo, em 2012, com um processo de impeachment que durou pouco mais de 24 horas; e o domínio peronista na Argentina, que, desde a redemocratização em 1983, inviabilizou que os dois presidentes não-peronistas concluíssem seus mandatos. Aliás, o atual presidente Maurício Macri é o terceiro não-peronista a ocupar a Casa Rosada desde 1983, e já começa a sentir as pressões contra o seu mandato [1].  

Porém, a atual crise política brasileira parece questionar a solidez e correção das instituições vigentes e de nossa maturidade democrática, difundindo perigoso descrédito sobre a democracia parlamentar, o pluripartidarismo, as eleições periódicas, além de lançar suspeita sobre a imparcialidade do Judiciário, incluindo de juízes federais a Ministro do Supremo Tribunal Federal.

Será que nossas instituições, que críamos tão sólidas, estão se desmanchando no ar?

Nesse ponto, a repetição da frase “as instituições estão funcionando” parece uma resposta simplista para um contexto muito complexo.

No cenário brasileiro de fragmentação partidária, crise de representatividade, divisão social e acentuadas rivalidades político-ideológicas, as controvérsias de natureza político-institucional serão inevitavelmente levadas ao STF. O Supremo continuará sendo recorrentemente chamado a dirimir conflitos institucionais e políticos, e de suas decisões será possível aferir a consistência de nossas instituições, bem como a capacidade de nossa jurisdição constitucional submeter as vontades políticas e as maiorias conjunturais aos procedimentos e valores constitucionais.

 

O experimentalismo latino-americano: omissões, instabilidades e promessas

 

Com a redemocratização dos países latino-americanos e a crença no retorno definitivo da normalidade democrática e institucional a partir dos anos 80 do sec. XX, o debate teórico travado na América Latina negligenciou a questão da instabilidade política e dos riscos de ruptura institucional. O denominado novo constitucionalismo latino-americano focou-se mais no reconhecimento de sociedades pluriétnicas e multiculturais e na efetivação de direitos fundamentais, do que na eventual fragilidade dos processos político-institucionais nacionais. Da mesma forma, o celebrado neoconstitucionalismo, apesar de sua contribuição principiológica, também se mostrou insensível às discussões sobre as instituições estatais. Assim, a crescente judicialização centrou-se, destacadamente, na efetivação e ampliação dos direitos fundamentais, ignorando a compreensão do Poder Judiciário como instrumento garantidor do quadro de normalidade institucional e democrática.

A negligência com o papel político-institucional do Judiciário parece fundamentar-se no pretenso critério de pureza que tem norteado a ciência jurídica desde o início do sec. XX. A pretensão de isolar o fenômeno jurídico de seus fatores sócio-políticos tornou o Judiciário incapaz de apreender e avaliar a complexidade das crises institucionais, bem como de assumir uma postura mais proativa no combate à instrumentalização política de institutos jurídicos.

A partir dos anos 70, as ciências sociais contribuíram significativamente para a recuperação da complexidade sócio-política do fenômeno jurídico. Nesse sentido, a obra do cientista político argentino Guilhermo O’Donnell [2] é um bom exemplo. O’Donnell estudou o papel dos períodos políticos de transição na superação das crises, formulando uma tipologia das transições políticas, as quais podem ser: transição por ruptura, como a Revolução dos Cravos portuguesa, em abril de 1974; transição pactuada, como o espanhol Pacto de Moncloa, que foi “costurado”, em 1977, pelo Primeiro-ministro Adolfo Suárez para construir estabilidade política na Espanha pós-Franco; e a transição eleitoral, modelo atípico ocorrido no Brasil, que, mesmo durante o regime ditatorial iniciado em 1964, manteve eleições locais e o funcionamento parlamentar, ainda que, na prática, com significativas restrições [3].

Boaventura de Sousa Santos destaca que os compromissos firmados na redemocratização latino-americana e suas experiências institucionais são apostas limitadas no tempo, isto é, têm prazo de validade. Afinal, a normalização democrática demanda a avaliação e uma possível revisão das escolhas constitucionais tomadas na transição para a Democracia. Porém, o constitucionalismo experimentalista latino-americano preocupou-se antes em promover uma transição, preponderantemente, social ou socioeconômica. E, assim, mais uma vez, a questão da instabilidade político-institucional foi ignorada, apostando-se na importação irrefletida de desenhos institucionais. O instituto do impeachment e o próprio presidencialismo são bons exemplos.

Em obra de 2013, o argentino Roberto Gargareja [4] destacou os desequilíbrios institucionais da América Latina, mas limitando-se ao que chamou de hiperpresidencialismo. Contudo, apesar das recorrentes críticas ao presidencialismo imperial ou cesarista que grassou entre nós, o atual momento brasileiro evidencia que os problemas institucionais dos países latino-americanos abrangem bem mais do que o desenho das prerrogativas presidenciais. Nossa comunidade jurídica não conseguiu construir um espaço reflexivo de avaliação das estruturas institucionais, permanecendo centrada na crítica ao presidencialismo.

A importação enviesada do impeachment acabou por implicar no desenho de um presidencialismo singular, portador de amplos poderes e, paradoxalmente, de grande vulnerabilidade. Criou-se um Executivo com poderes imperiais, mas com fragilidades parlamentaristas, que tornam o sistema institucional suscetível a crises políticas de difícil superação. Nesse cenário, que diz respeito a toda a América Latina, o impeachment é recorrentemente aventado como forma de superar crises políticas, ignorando, entretanto, a natureza essencialmente traumática desse instituto [5]. Positivou-se um presidencialismo com fraquezas parlamentaristas, mas sem as saídas institucionais rotineiras ao parlamentarismo.

Portanto, o contraditório hibridismo do presidencialismo brasileiro deve ser interpretado como uma versão experimental, cujas inconsistências ficam claras no presente contexto de extrema fragmentação partidária e crise de representatividade. Diante de tais desenhos institucionais incoerentes, do qual o presidencialismo é apenas um exemplo, não é de espantar as recorrentes instabilidades políticas vivenciadas na América Latina.

O constitucionalismo latino-americano também foi incapaz de desenvolver uma concepção institucional que considerasse o papel do Judiciário como estabilizador político.

Contudo, no sec. XXI, a omissão quanto à dimensão político-institucional do Judiciário foi diretamente confrontada pelos episódios de subversão institucional na América Latina, os quais se deram, basicamente, através da instrumentalização política de institutos constitucionais [6]. A teoria constitucional latino-americana mostrou-se inapta a fornecer instrumentos e interpretações capazes de conter as transgressões políticas do sistema normativo constitucional.

Portanto, no atual momento brasileiro de crise política, a recuperação da tipologia das transições formulada por O’Donnel revela-se importante, principalmente se atentarmos para o fato de que o Pacto de Moncloa espanhol sempre foi exaltado pelos políticos brasileiros como modelo de superação de crises políticas sem rupturas institucionais. Seu modelo foi defendido por Tancredo Neves, para construir a redemocratização [7]; por Fernando Henrique Cardoso [8], para superar o rombo da Previdência Social; por Lula, como “novo contrato social” [9]; e pela Presidente Dilma, em resposta às manifestações populares de junho de 2013 [10].

Tudo sugere que o fascínio brasileiro pela experiência espanhola deverá ter, agora, seu mais novo episódio. Afinal, diante das atuais divisões sociais e político-partidárias, potencializadas pelo processo de impeachment, a única alternativa possível para assegurar a governabilidade parece ser a costura de um pacto nacional que reúna partidos políticos, sindicatos e empresários em torno de propostas comuns, nos moldes do Pacto de Moncloa. Na Espanha, em mais de 700 páginas, os Acordos de Moncloa formalizaram concessões recíprocas, que permitiram a estabilização social e política, sendo observados por 10 anos.

Até o julgamento do impeachment da Presidente Dilma Roussef, devemos viver um período de expectativa e suspensão, em que o foco será, quase que exclusivamente, a articulação política para o embate no Senado. Somente após essa fase, será possível avaliar as possibilidades do Governo de reunir os segmentos sociais em um pacto similar ao de Moncloa. Porém, é possível antecipar que qualquer saída traumática, de subversão institucional, pode inviabilizar uma repactuação, principalmente, com os setores populares e sindical.

Para Boaventura de Sousa Santos, o constitucionalismo experimental surgiu como promessa, cuja capacidade de ser concretizada somente seria revelada após a estabilização institucional e democrática. O atual momento brasileiro evidencia que a construção dessa normalidade ainda permanece pendente. Nesse contexto, importa questionar se o Judiciário assumirá uma posição de colaboração com os demais Poderes para concretização da almejada normalidade institucional ou se permanecerá como garantidor meramente procedimental do processo político.

 

O STF diante da instabilidade política: suas limitações e seu dever

 

A superação da presente crise política através de um pacto nacional parece depender do combate à instrumentalização política dos institutos jurídicos, a fim de afastar qualquer alternativa que possa, a despeito de sua roupagem formal, ser identificada como ruptura institucional. É nesse ponto que o STF pode contribuir.

No exercício do controle de constitucionalidade, o Supremo deve condicionar as disputas políticas aos limites constitucionais, não somente formais, mas também substanciais. Assim, o Tribunal deve reagir ao desvirtuamento político de institutos jurídicos, que vêm sendo instrumentalizados a serviço de facções políticas em detrimento de seu sentido constitucional. Porém, para que isso ocorra, a Corte precisará superar sua resistência em exercer o controle judicial sobre atos políticos [11], de forma a colaborar para o arrefecimento das animosidades político-partidárias, abrindo caminho para diálogos institucionais.

Nesse sentido, a teoria dos diálogos institucionais pode ser um importante paradigma para a atuação do STF no momento de promoção de estabilidade política.   

A presente situação brasileira parece demandar do STF um posicionamento diverso daquele que lhe foi possível no impeachment de 1992, quando havia amplo consenso político-partidário e social quanto à destituição do Presidente da República, dispensando o Tribunal de decidir sobre profundos conflitos institucionais. No atual cenário político, o STF não contará com o benefício de semelhantes tranquilidade e consenso, e a recusa da Corte em exercer o controle de constitucionalidade sobre atos políticos abusivos não alterará essa perspectiva, nem diminuirá a judicialização de tais atos.

Diante disso, o STF deve modificar o posicionamento que vem adotando de mero garantidor procedimental da dinâmica política. O Supremo deveria empreender uma postura mais mediadora, assegurando vias dialógicas que garantam a superação de crises institucionais sem a necessidade de rupturas institucionais ou politização de institutos jurídicos excepcionais. Através da efetivação do sentido material dos institutos constitucionais e do condicionamento das disputas políticas aos estritos termos da normalidade institucional, o Tribunal pode estimular repactuações mínimas entre as forças políticas e sociais em disputa, pois a utilização política dos institutos jurídicos terá deixado de ser uma alternativa factível. Caso contrário, a política passa a ser a guerra por outros meios, inclusive, meios jurídicos.

O STF deveria perceber as limitações da evasiva doutrina das questões interna corporis, a qual ele tanto se apega para não exercer o controle de constitucionalidade sobre decisões político-institucionais dos outros Poderes, pois, na prática, ela apenas serve para franquear espaço ao aprofundamento da instabilidade política. A doutrina das questões interna corporis apoia-se numa interpretação anacrônica da separação de poderes e, como tal, insuficiente para dar respostas satisfatórias às demandas por estabilização institucional e democrática. Ela ignora deliberadamente o elemento político das decisões institucionais, permitindo que a forma jurídica, desvirtuada de seu sentido, sirva aos mais diversos interesses de seus operadores políticos.

Assim, o STF deve, finalmente, aprender as lições por tanto tempo ignoradas pelo constitucionalismo latino-americano e construir uma atuação institucional que saiba apreciar o fenômeno político-institucional em sua complexidade, a qual reúne, simultaneamente, fatores jurídicos e políticos. Esses dois aspectos do mesmo fenômeno não podem ser totalmente separados, sem prejuízo da efetividade formal e material dos mandamentos constitucionais.

No Estado Democrático de Direito, nenhum ato estatal é exclusivamente jurídico ou político, bem como nenhum ato político pode estar à margem do controle de constitucionalidade. No entanto, isso não implica em uma atuação política do Tribunal, mas em impedir que a natureza política de um ato institucional sirva para isentar do controle judicial seu conteúdo materialmente inconstitucional.

O STF deveria abandonar a pretensão confortável, mas falaciosa, de tentar isolar o elemento jurídico dos atos estatais, ignorando suas motivações e consequências, sob pena de franquear espaço à instrumentalização política de institutos constitucionais, como o impeachment, estimulando crises e abusos políticos.

Se o Supremo não superar tais limitações, ele perderá a oportunidade de exercer seu papel na construção da normalidade institucional e democrática, além de ver as previsões constitucionais serem recorrentemente manipuladas para a exclusiva satisfação das forças políticas de ocasião. Mais do que isso: pode ser vítima do monstro que terá permitido crescer. Afinal, convém lembrar que Ministros do Supremo Tribunal Federal também podem ser objeto de impeachment, e essa possibilidade tem sido crescentemente aventada. Somente sob a Constituição de 1988, foram objeto de pedidos de impeachment os Ministros Ilmar Galvão (1995), Marco Aurélio (1997, 2001 e 2016), Nelson Jobim (2003 e 2005), Gilmar Mendes (2005 e 2008), Dias Toffoli (2015) e Luís Roberto Barroso (2016) [12].

No cenário de instabilidade e incerteza políticas que se anuncia, o STF continuará tendo que decidir sobre questões político-institucionais. Porém, ainda é incerto se o Supremo saberá agir como promotor de diálogos institucionais que favoreçam a estabilização social e política, bem como se ele saberá controlar a manipulação política dos institutos jurídicos, algo que o Tribunal tem se recusado a fazer. Sobre o perigo dessa recusa, convém ao STF lembrar as palavras de Winston Churchill: “Um apaziguador é alguém que alimenta um crocodilo, esperando ser o último a ser devorado.” [13]


 

[1] DYNIEWICZ, Luciana. Manifestantes kirchneristas protestam contra Macri em Buenos Aires. Folha de São Paulo. 08 de abril de 2016.

[2] O’DONNEL, Guilhermo. Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism: Studies in South American Politics. Institute of International Studies, University of California, 1973.

[3]  SANTOS, Boaventura de Sousa. La reinvención del Estado y el Estado plurinacional. Santa Cruz de la Sierra, Bolívia: CENDA, 2007.

[4] GARGARELLA, Roberto. Latin american constitutionalism, 1810-2010: The engine room of the Constitution.

[5]  PÉREZ-LIÑAN, Anibal. Presidential impeachments and the new political instability in Latin America. Nova York: Cambridge University Press, 2007.

[6]  PÉREZ-LIÑAN, Anibal. Presidential impeachments and the new political instability in Latin America. Nova York: Cambridge University Press, 2007.

[7] NEVES, Tancredo. A transição e os atores. Entrevista a José Álvaro Moisés. Lua Nova, vol. 1 n. 2. São Paulo, 1984. Nota indicando o tipo de depoimento e nome do entrevistador.

[8] PEREIRA, Álvaro. Depois de FHC: personagens do cenário político analisam o governo e apontam alternativas para o Brasil. São Paulo: Geração Editorial, 2002.

[9]  FRAGA, Plínio. Lula quer novo Pacto de Moncloa e se diz cansado de “denuncismo”. Folha de São Paulo, 29 de junho de 2002.

[10] MENDES, Priscilla; COSTA, Fabiano; PASSARINHO, Nathalia. Dilma propõe 5 pactos e plebiscito para constituinte da reforma política. G1. 24 de junho de 2013. Disponível em: <http://g1.globo.com/politica/noticia/2013/06/dilma-propoe-5-pactos-e-plebiscito-para-constituinte-da-reforma-politica.html>.

[11] Sobre o controle judicial de atos políticos, remetemos o leitor ao artigo “O controle judicial do impeachment – As lições que vêm do norte.”, publicado em 14 de abril de 2016, no JOTA. Disponível em: <jota.info/o-controle-judicial-impeachment-licoes-que-vem-norte>.

[12] BRASIL. Senado Federal. Disponível em: <http://www25.senado.leg.br>.

[13] KELLY, Paul et all. O livro da política. São Paulo: Globo, 2013, p. 236.

José Ribas Vieira - Professor da UFRJ

Mario Cesar Andrade - Professor da UFRRJ

Aa Aa
COMENTÁRIOS

Comentários