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O presidente do STF no impeachment

Difícil dizer se participação do presidente do STF será meramente protocolar
Margarida Lacombe Camargo
Siddharta Legale
Crédito Marcos Oliveira/Agência Senado
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A Ciência Política nos mostra que a configuração dos institutos jurídicos amoldam-se às necessidades e desafios que o seu desenho original enfrenta quando posto em prática. Em trabalho recente, o professor da Universidade de Nova York, John Ferejohn, a partir da leitura dos textos reunidos na obra O Federalista mostra que o projeto inicial de Constituição para os Estados Unidos foi imediatamente reinterpretado pelos seus autores originais [1]. Uma “Constituição em ação”, diz ele. E constrói o seu argumento falando de dois Madisons, em referência a James Madison: um constitucionalista e outro cientista político. “Na medida em que as instituições não funcionaram como esperado, eles puderam verificar quais das suas crenças eram falsas”, diz Ferejohn. Pôde-se testar, assim, no laboratório da experiência, o desenho adotado na Filadélfia e ver como ele funcionou na prática.

A tese de Ferejohn nos lança um novo olhar sobre os acontecimentos relativos ao impeachment da Presidente Dilma. Uma coisa é como esse instrumento foi traçado pelo legislador e outra como ele vem respondendo aos desafios que é chamado a enfrentar. A pergunta que se apresenta agora é sobre o papel que o Ministro do STF, Ricardo Lewandowski, irá desempenhar à frente do julgamento do impeachment no Senado Federal. Duas respostas mostram-se possíveis: uma presença meramente protocolar, no estilo “cerimonial”, ou uma postura mais ativa, em “missão conciliadora” das tensões políticas vigentes. Ou as duas coisas, pois atrás de uma figura protocolar pode existir uma forte empenho na mediação de conflitos. E o impeachment é, por definição, conflitivo.

O constituinte brasileiro previu a participação do Presidente do STF no julgamento do Senado, no art. 52, parágrafo único, da Constituição Federal em vigor, seguindo o padrão norte-americano incorporado ao nosso sistema desde 1891, quando se instaurou a república no Brasil. Mas existe uma diferença fundamental entre os dois sistemas. Nos Estados Unidos, o Vice-Presidente da República é o Presidente do Senado e, por isso, não pode presidir um processo de impeachment. Uma vez afastado do cargo o chefe do Executivo a interinidade do Vice na Presidência da República conflita com a condução do julgamento daquele a quem está substituindo. Poderia ele se valer, politicamente, de tão singular posição para estimular que o Chefe de Estado fosse condenado e definitivamente afastado do cargo, abrindo caminho para que assumisse o poder ou, ao contrário, preferindo continuar à frente do Senado, evitar a condenação. Por uma razão ou outra dificilmente agiria com imparcialidade.

Por esse motivo é chamado a dirigir os trabalhos o Presidente da Suprema Corte. De acordo com o sistema de controle recíproco entre os poderes, cabe bem a presença do Judiciário no Legislativo em uma situação tão extrema como a do impeachment, ainda que não tenha direito a voto, salvo em caso de empate.

No paper 65 da obra O Federalista [2], Alexander Hamilton justifica a necessidade de se criar um tribunal político para julgamento também político, ainda que decorrente de um ilícito judicial. Um pequeno tribunal judicial poderia não ter a coragem de tomar uma decisão que pudesse colocar em risco a tranquilidade pública, quando a honra do presidente eleito estivesse em jogo, a ponto de relegá-lo à infâmia. Pena demasiada grave a ganhar registro na história. Mais valeria, para este fim, um único tribunal político, numeroso, composto por membros de toda a nação. Foi cogitada a junção dos dois colegiados, da Suprema Corte e do Senado Federal, mas acabou por se entender suficiente o Senado que reunia a legitimidade da representação popular e do prestígio junto à população. A união dos dois poderia se dar com a simples assunção do Chief Justice à presidência da corte julgadora do impeachment.

Na opinião de Akil Reed Amar, constitucionalista norte-americano da Universidade de Yale, o Presidente do Supremo exerceria uma espécie de “presença cerimonial” nesses casos, já que o Judiciário não desempenharia uma função de adjudicação no drama da política. E, por isso, o Chief Justice não participaria do veredicto do Senado. Sua presença faz-se necessária, apenas, pela gravidade da situação [3].

É justamente o que o Supremo Tribunal Federal brasileiro tem afirmado. O presidente da Corte de Justiça no Senado restringe-se a fazer valer as regras procedimentais já traçadas na ADPF 378 e na legislação vigente, sem proceder à análise de mérito, assumindo um “papel meramente instrumental” ou de “coordenador dos trabalhos” dos juízes do impeachment, que são os senadores [4].

A questão que se coloca aqui é se o Ministro Lewandowski agirá diferente depois, no Supremo, caso algum recurso relativo ao julgamento do Senado seja proposto. Seu papel lá é outro: o de verdadeiro juiz. E como ocorre concomitância de posições, uma vez que durante o impeachment o presidente do STF não se afasta do cargo que normalmente ocupa na Corte, cabe verificar até que ponto as duas funções possam vir a conflitar.

Em artigo recente da equipe editorial do JOTA já foi levantada indagação no sentido de se o Ministro Ricardo Lewandowski [5] se dará por impedido para julgar algum recurso que tenha por objeto o impeachment, a exemplo do que fez o ex-ministro Sydney Sanches no caso do ex-presidente Collor [6]. Na ocasião o Ministro deu-se por impedido para julgar o Mandado de Segurança n. 21689, porque já havia prestado as informações solicitadas pelo Relator naquele processo.

O legislador constituinte brasileiro,  tal como os “founding fathers” americanos, e nos termos em que destaca Ferejohn, não poderia prever cenário de tamanha complexidade tal como o que vivemos no Brasil hoje. Os americanos também já experimentaram um momento de acirramento e forte polarização política durante o impeachment do Presidente Clinton, quando republicanos antepuseram seus interesses para muito além do crime pelo qual o presidente era acusado. Apesar de todos os esforços feitos pelos juristas em apontar as distinções entre o campo do político e o campo do jurídico, vemos que uma vez deslocado o julgamento do chefe do Executivo para o Congresso Nacional e o seu possível afastamento do cargo, a tendência da absorção do jurídico pelo político é muito grande. É natural que a oposição não resista em tirar proveito da situação. E assim, indagarmos mais uma vez: num cenário deste tipo, como poderá o presidente do Supremo Tribunal Federal manter-se circunscrito aos limites protocolares de mero coordenador dos trabalhos do Senado Federal?

A dificuldade aumenta se pensarmos que o Ministro Ricardo Lewandowski decidirá sozinho, monocraticamente, sem o respaldo do seu colegiado. O que talvez o leve a ater-se mesmo apenas às regras procedimentais, guardando qualquer questão de mérito para uma futura apreciação do colegiado do STF. O Ministro Ricardo Lewandowski pode preferir manter-se o mais afastado possível do julgamento no Senado, para evitar uma eventual superposição de papéis: julgar lá e julgar cá. Em decisões monocráticas ministros do STF já vêm se manifestando no sentido de o Tribunal poder analisar ou não o mérito do impeachment, pelo menos na parte pertinente ao crime propriamente dito. O aspecto jurídico. Mas não sabemos ainda qual o entendimento da Corte.

Fato é que o impeachment guarda, em seu traçado original, um aspecto institucional conflitivo [7], a contar do viés republicano que perpassa toda obra do Federalista, procurando conciliar o exercício da liberdade proveniente das paixões humanas com os limites impostos pelo bem comum. Essa tensão chega ao problema do  impeachment quando, no paper 65 avalia-se se é o Judiciário ou o Legislativo quem deve julgar politicamente o presidente da república, uma vez acusado de crime comum. Cuida-se de definir quem irá dizer se, apesar do processo e do julgamento judicial em curso, o presidente eleito deve ou não manter-se no cargo até o final do seu mandato. A discussão que se trava, então, é sobre qual dos poderes teria melhores condições de evitar a ebulição dos interesses e as disputas entre “facções”. Conclui-se ser o Senado, pela confiança obtém da população, com legitimidade suficiente para julgar de forma imparcial, acomodando essa tarefa com a presença do presidente da Suprema Corte pelas razões já apontadas acima.

Isso fez com que Paulo Brossard, ao escrever sobre a adoção do impeachment no Brasil a partir de suas origens norte-americanas destacasse, pelos mesmos motivos, a importância do presidente da Suprema Corte no Senado Federal nesse processo. Em verdade, diz ele, “se o Presidente do Supremo Tribunal Federal for magistrado que esteja à altura do alto cargo que a nação lhe confiou, com o saber que tenha, a autoridade moral que possua, o prestígio da toda que enverga, a majestade da função que exerce, poderá amainar as paixões mais exacerbadas ou moderar os excessos; […]” [8].

Por isso, e em que pese a separação dos poderes, é difícil dizer se a participação do Chefe do Judiciário Federal no nosso caso será meramente protocolar. Com a política de descrédito comandada pela oposição e levada a cabo pela mídia, ainda que sob a forte justificativa da corrupção, nos restou um cenário político e institucional esfacelado, onde até mesmo o Supremo Tribunal saiu afetado. Em um ambiente de difícil controle e tamanha expectativa, o que esperar do Presidente do Supremo Tribunal Federal no processo de impeachment?

Nos deparamos também com um clima de forte polarização política não encontrado, por exemplo, no caso Collor. E daí a pergunta: será que sob tais condições o Senado de agora poderá seguir o mesmo rito do impeachment do ex-presidente Collor? A situação agora é bem mais complexa, conforme ressaltou o ex-presidente da OAB Federal, Marcello Lavenère, na recente defesa que fez da presidente Dilma. A sociedade estava unida no impeachment de Collor, tal como os juristas, ao contrário de agora em que a maioria dos estudiosos do Direito mostra dificuldade para reconhecer a presença do crime de responsabilidade. Assim, como sairá configurado o impeachment depois do processo da presidente Dilma Rousseff?  Qual será a atuação do Ministro Ricardo Lewandowski diante dos reais desafios do momento? Por tudo, e dada a gravidade e a excepcionalidade da medida, são respostas que só a experiência poderá nos dizer. A ver.


 

[1] FEREJOHN, John and HILLS Jr., Roderick M. Publius’s Political Science, in http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2712933

[2] HAMILTON, Alexander. Paper 65. In: HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. The Federalist. London: Encyclopedia Brtannica, 1971, p. 198-200.

[3] AMAR, Akhil Reed. America´s Constitution. New York: Random House trade paperbacks, 2006, capítulo 5 [epub]

[4]  http://g1.globo.com/politica/processo-de-impeachment-de-dilma/noticia/2016/04/renan-pode-pedir-que-lewandowski-antecipe-presidencia-do-impeachment.html

[5]  http://jota.info/ricardo-lewandowski-esta-impedido-de-julgar-o-impeachment-de-dilma-no-stf

[6] Para mais detalhes, veja-se a entrevista do Ministro sobre o tema. Cf. FONTAINHA, Fernando e etc. História Oral do Supremo (1988-2013): Sydney Sanches  vol.5. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2015.

[7] A propósito confira-se artigo já publicado no Jota, por Margarida Lacombe e José Ribas Vieira. http://jota.info/o-impeachment-e-o-seu-desenho-institucional-conflitivo

[8] BROSSARD, Paulo. O Impeachment. Porto Alegre: Globo S.A., 1965, p. 147 e 148.

Margarida Lacombe Camargo - Professora da UFRJ

Siddharta Legale - Professor da UFJF

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