Entenda o que é a CPMF, como funcionava e sua trajetória

A Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) foi uma contribuição social da União Federal, criada com caráter provisório. A exação foi cobrada entre janeiro de 1997 até dezembro de 2007, período no qual teve a sua vigência sucessivamente prorrogada e arrecadou aproximadamente R$ 223 bilhões aos cofres públicos^[[1]].

A referida contribuição teve como fundamento constitucional o art. 74, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), conforme redação trazida pela Emenda Constitucional (EC) nº 12, de 15/08/1996, que estabelecia o prazo original de duração de dois anos, com arrecadação destinada integralmente ao Fundo Nacional de Saúde.

Em razão do encerramento do prazo de vigência da contribuição, ocorrido em janeiro de 1999, o Congresso Nacional aprovou a EC nº 21, de 18/03/1999, que reinstituiu a cobrança da CPMF por mais 36 meses, além de dispor que parcela da arrecadação seria destinada ao custeio da Previdência Social.

Pouco antes do encerramento do prazo acima, que ocorreria em 18/06/2002, o Congresso Nacional editou a EC nº 37, de 12/06/2002, que prorrogou a vigência da CPMF até 31/12/2004 e destinou parcela dos recursos arrecadados para o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza. Por fim, o art. 3º da EC nº 42, de 19/12/2003 estendeu novamente a vigência da contribuição em referência até 31/12/2007.

No ano de 2007, o Poder Executivo propôs uma nova dilação do prazo para a cobrança da CPMF, por meio da Proposta de Emenda Constitucional nº 89/2007, mas o dispositivo que tratava dessa matéria foi rejeitado pelo Plenário do Senado Federal, em votação realizada em 13/12/2007[[2]].

No plano infraconstitucional, a CPMF foi instituída pela Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996, e tinha como fato gerador[[3]] as movimentações bancárias, de um modo geral, quais sejam, o(a):

• lançamento a débito, por instituição financeira, em contas correntes de depósito, em contas correntes de empréstimo, em contas de depósito de poupança, de depósito judicial e de depósito em consignação em pagamento;
• lançamento a crédito, por instituição financeira, em contas correntes que apresentam saldo negativo, até o limite de valor da redução do saldo devedor;
• liquidação ou pagamento, por instituição financeira, de quaisquer créditos, direitos ou valores, por conta e ordem de terceiros, que não tenham sido creditados, em nome do beneficiário, nas contas referidas acima;
• lançamento, e qualquer outra forma de movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeiros, não relacionados no incisos anteriores, efetuados pelos bancos comerciais, bancos múltiplos com carteira comercial e caixas econômicas;
• liquidação de operação contratadas nos mercados organizados de liquidação futura;
• qualquer outra movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira que, por sua finalidade, reunindo características que permitam presumir a existência de sistema organizado para efetivá-la, produza os mesmos efeitos previstos nas hipóteses anteriores, independentemente da pessoa que a efetue, da denominação que possa ter e da forma jurídica ou dos instrumentos utilizados para realizá-la.

A referida lei trazia algumas hipóteses de alíquota zero e de isenção do tributo em referência. Foram beneficiadas pela alíquota zero [[4]], por exemplo:

• os lançamentos a débito em contas de depósito de poupança, de depósito judicial e de depósito em consignação de pagamento, para crédito em conta corrente de depósito ou conta de poupança, dos mesmos titulares;
• os lançamentos relativos à movimentação de valores de contas de mesma natureza dos mesmos titulares;
• os pagamentos de cheques, efetuados por instituição financeira, cujos valores não tenham sido creditados em nome do beneficiário;
• os lançamentos a débito em conta corrente de depósito para investimento, aberta e utilizada exclusivamente para realização de aplicações financeiras de renda fixa e de renda variável, de qualquer natureza, inclusive em contas de depósito de poupança;
• os lançamentos a débito nas contas especiais de depósito a vista tituladas pela população de baixa renda, com limites máximos de movimentação.

Estavam isentas do tributo as movimentações nas contas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim como as movimentações nas contas de funcionários estrangeiros de missões diplomáticas, bem como os saques de seguro-desemprego e das contas do FGTS e do Fundo de Participação do PIS/PASEP, por exemplo[[5]].

Base de cálculo da CPMF

A base de cálculo[[6]] consistia no valor da movimentação bancária, tendo a alíquota oscilado entre 0,20% e 0,38% no período em que o tributo foi recolhido: entre janeiro de 1997 e janeiro de 1999, foi de 0,20%[7]; entre junho de 1999 e junho de 2000, de 0,38%[8]; entre junho de 2000 e março de 2001, de 0,30%[9]; e, finalmente, entre março de 2001 e dezembro de 2007, novamente de 0,38%[10].

Os titulares das contas eram os contribuintes da CPMF[[11]]. Porém, os responsáveis pela apuração e recolhimento da contribuição eram as instituições financeiras[[12]], que deveriam reter o tributo a cada movimentação ocorrida e recolhê-lo no quinto dia útil subsequente ao decênio da ocorrência dos fatos geradores[[13]].

Sendo muitas e constantes as movimentações de numerário entre titulares de contas bancárias, a CPMF proporcionou fluxo de caixa contínuo aos cofres públicos, a todo o momento incrementados com a alíquota incidente sobre as movimentações financeiras realizadas pelos particulares.

Além de ser um tributo de fácil (e estável) arrecadação[[14]], a CPMF era de difícil sonegação. Afinal, a hipótese de incidência do tributo se ambientava nas instituições financeiras, organizações altamente regulamentadas pelo Sistema Financeiro Nacional. Em outras palavras, a fiscalização sobre a retenção e o recolhimento da CPMF era facilitada pelas normas a que se sujeitam as instituições financeiras responsáveis por tanto.

CPMF como instrumento de fiscalização

Não por acaso, durante muito tempo, a CPMF serviu de instrumento de fiscalização[[15]]: desde 2000, havia previsão para o cruzamento das informações atinentes ao recolhimento da contribuição com as declarações de Imposto de Renda, o que permitia que o Fisco verificasse se havia correspondência entre as movimentações bancárias e as declarações fornecidas pelos contribuintes para fins de tributação da renda.

Contudo, em que pesem os atributos acima, duras críticas foram formuladas contra a CPMF. Argumentou-se que, por se tratar de tributo incidente sobre as movimentações bancárias, o encargo da CPMF se acumulava nas cadeias econômicas compostas por vários elos de circulação de bens e serviços[[16]].

Exemplificativamente, a CPMF incidia sobre o pagamento realizado por um atacadista para o industrial, sobre o montante subsequentemente pago pelo varejista em favor do referido atacadista e, novamente, sobre o preço incorrido pelo consumidor final junto ao varejista.

Ou seja, em cada uma dessas operações, a CPMF deveria ser recolhida pelas instituições financeiras responsáveis sem que se levasse em conta o montante anteriormente pago sobre o mesmo vulto econômico. Essa característica fez com que parcela relevante dos analistas sustentassem que a CPMF representava um entrave ao consumo e à circulação e produção de riqueza como um todo[17].

Além disso, muitos especialistas afirmaram que, pelo fato de a contribuição em referência ser recolhida pelas instituições financeiras, esse tributo seria um incentivo à realização de pagamentos por meio do papel moeda e à compensação entre particulares, favorecendo, portanto, a informalidade e a não utilização de serviços financeiros[18].

Ainda hoje, tais críticas são dirigidas à CPMF. Desde 2007, foram várias as ocasiões em que o retorno da contribuição foi aventado. Nos últimos três governos, por exemplo, a equipe econômica ventilou a recriação da CPMF, ocasionando novas rodadas de críticas ao tributo^{[[19]] [[20]] [[21]]}.

Discussões jurídicas

A CPMF também gerou grandes discussões durante sua vigência. Dentre elas destaca-se o Tema n^o 52 de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal, que discutiu a incidência da CPMF sobre as receitas oriundas de exportação.

Os contribuintes sustentavam que o art. 149, § 2º, I, da Constituição Federal (CF), estabeleceu a imunidade constitucional das contribuições sociais em relação às receitas de exportação e que, portanto, a CPMF não deveria incidir sobre as receitas decorrentes da venda de bens e serviços para o exterior.

Esse entendimento, contudo, não foi acolhido pelos ministros da Corte, que entenderam que a hipótese de incidência da CPMF, isto é, as movimentações financeiras, não se confundiriam com a noção de receita, razão pela qual não há que falar em imunidade por força do art. 149, § 2º, I, da CF^[[22]].

A CPMF sempre foi motivo de polêmicas e discussões que, constantemente, emergem a cada nova proposta de recriação de tributos sobre movimentações financeiras. Por conta disso, apesar de extinta, a referida contribuição nunca deixou de ocupar o imaginário dos contribuintes.

^[1]           SENADO. CPMF. Senado Notícias. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/entenda-o-assunto/cpmf/#. Acesso em: 17 jul. 2021.

[2]           SENADO. Prorrogação da CPMF é rejeitada; DRU é aprovada e vai a segundo turno. Senado Notícias. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2007/12/13/prorrogacao-da-cpmf-e-rejeitada-dru-e-aprovada-e-vai-a-segundo-turno. Acesso em: 22 jul. 2021.

^[3]           Art. 2º, da Lei nº 9.311.

^[4]           Art. 8º, da Lei nº 9.311.

^[5]           Art. 3º, da Lei nº 9.311.

^[6]           Art. 6º, da Lei nº 9.311.

[7]           Art. 7º, da Lei nº 9.311.

[8]           Art. 75, § 1º, do ADCT.

[9]           Art. 75, § 1º, do ADCT.

[10]         Decreto nº 3.775, de 16.03.2001, art. 80, I, art. 84, § 3º, art. 90 § 2º, do ADCT.

^[11]         Art. 4º, da Lei nº 9.311.

^[12]         Art. 5º, da Lei nº 9.311.

^[13]         MINISTÉRIO DA FAZENDA. Portaria MF nº 244, de 23 de agosto de 2004. Dispõe sobre a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira - CPMF. Diário Oficial da União. 24 ago. 2004. Disponível em: http://normas.receita.fazenda.gov.br/sijut2consulta/link.action?idAto=25484&visao=anotado. Acesso em: 17 jul. 2021.

^[14]         CAGNIN, R.; FREITAS, M. Tributação das transações financeiras: a experiência brasileira com o IOF e a CPMF. Revista Análise Econômica, v. 33, n. 63, 2015.

^[15]         Ibidem.

^[16]         VARSANO, R. et al. Substituindo o PIS e a Cofins - e porque não a CPMF? Brasília: IPEA, 2001.

[17]         ALBUQUERQUE, Pedro. Os impactos econômicos da CPMF: teoria e evidência. Trabalhos para discussão, n. 21, 2001.

[18]         Ibidem, p. 13.

^[19]         ALEGRETTI, L.; MATOSO, F.; MARTELLO, A. Dilma afirma que CPMF é a ‘melhor solução disponível’ para a economia. G1, 2016. Disponível em: http://g1.globo.com/politica/noticia/2016/01/dilma-diz-que-cpmf-e-melhor-solucao-disponivel-para-economia.html. Acesso em: 20 jul. 2021.

^[20]         ALENCASTRO, C. Temer defende idade mínima e não descarta volta da CPMF. O Globo, 2016. Disponível em: https://oglobo.globo.com/brasil/temer-defende-idade-minima-nao-descarta-volta-da-cpmf-19431611. Acesso em: 20 jul. 2021.

^[21]         OTTA, L. Guedes quer voltar a debater imposto sobre transações. Valor Econômico, 2021. Disponível em: https://valor.globo.com/brasil/noticia/2021/05/26/guedes-quer-voltar-a-debater-imposto-sobre-transacoes.ghtml. Acesso em: 20 jul. 2021.

^[22]         BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 566.032. Recte: União Federal. Recdo: Cortume Krumenauer S/A. Relator: Min. Gilmar Mendes. Data de julgamento: 25 set. 2009.