Responsabilização, substituição e sucessão do presidente

A divulgação por Lauro Jardim, jornalista d´O Globo, da notícia de que Joesley Batista, presidente da holding J&F, gravara o presidente Michel Temer em diálogo comprometedor, provocou no país um terremoto político de consequências imprevisíveis. Dentre as muitas repercussões para diversas áreas – economia, sistema político, direitos penal e processual penal etc. -, o evento também é desafiador para o Direito Constitucional. Primeiro, porque a doutrina brasileira é escassa sobre as muitas questões suscitadas pela dupla vacância dos cargos de presidente e de vice-presidente da República, o que aliás é natural diante do caráter inusitado do fenômeno. Segundo, por se tratar de tema intensamente político, no qual não-raro as paixões obscurecem a visão e conduzem a polarizações que tendem a distanciar-se do direito constitucional positivo, da dogmática jurídica e de precedentes do Supremo Tribunal Federal.

São muitas as questões constitucionais suscitadas pela atual crise política. Em razão de limitações de tempo e espaço, optou-se por tratá-las em mais de um artigo. O presente, que é o primeiro, versará sobre os procedimentos e consequências da renúncia e dos mecanismos de responsabilização do presidente da República, quando não houver vice-presidente apto a substituí-lo no último biênio de mandato, bem como sobre as regras para a sua sucessão e substituição.

O artigo pretende conferir uma abordagem imparcial e técnica a esses relevantes temas. Neste ponto, é importante remarcar que a presunção de inocência é direito fundamental de todo cidadão brasileiro (art. 5º, LVII, da CF/88), e o inquérito em face do presidente da República foi instaurado há uma semana. Assim, o artigo não se destina a emitir juízo de culpabilidade ou prever o desfecho da crise política, mas tem um propósito essencialmente informativo de esclarecer possíveis cenários tanto para a crise política atual, como para casos futuros, tendo como referencial exclusivo a Constituição Federal de 1988.

Cumpre analisar, inicialmente, os efeitos de eventual renúncia do cargo de presidente da República nos dois últimos anos do mandato, inexistindo vice-presidente. A propósito, vale lembrar que a renúncia implica o afastamento imediato e definitivo do cargo, com a consequente inviabilização da aplicação da pena de perda de cargo a quem não mais o ocupa. Se o processo por crime de responsabilidade ainda não tiver sido instaurado quando da renúncia, ele se torna inviável, pois não pode haver impeachment de ex-presidente da República. Os processos criminal, de crime de responsabilidade e eleitoral já instaurados persistem para a análise do cabimento da aplicação das demais penas (por exemplo, privativa de liberdade, inabilitação para o exercício de função pública por oito anos e inelegibilidade, respectivamente)[1].

Especificamente quanto ao processo criminal, a renúncia gera perda do foro por prerrogativa de função no STF, com a remessa do processo à primeira instância.[2] Também implica a inaplicabilidade das imunidades previstas nos parágrafos terceiro e quarto do artigo 86, sendo em tese viável não só a prisão após o trânsito em julgado da decisão condenatória, mas também prisões temporárias ou preventivas, assim como a instauração de processos não apenas em relação a atos praticados no exercício da função, mas também estranhos ao exercício da Presidência da República.

Feitos os esclarecimentos relativos à renúncia, convém analisar aos mecanismos de responsabilização do presidente da República, iniciando pelo processo criminal no Supremo Tribunal Federal. No dia 18.05.2017, o Ministro Edson Fachin autorizou a instauração de inquérito em face do presidente da República. O inquérito consiste em procedimento anterior à instauração do processo criminal, que se destina à colheita de provas e é concluído com o juízo do procurador-geral da República acerca do oferecimento, ou não, de denúncia em face do presidente. Caso o procurador-geral da República emita manifestação pelo arquivamento do inquérito, ao STF caberá acatá-la[3]; caso ofereça denúncia, o prosseguimento do processo penal estará condicionado à autorização de dois terços dos membros Câmara dos Deputados (art. 86 da CF/88).

Desse modo serão necessários votos favoráveis ao prosseguimento do processo de, ao menos, 342 deputados federais. Se não for obtido esse quórum na respectiva votação na Câmara dos Deputados, o processo ficará paralisado enquanto o réu se mantiver presidente da República, suspendendo-se igualmente o curso do prazo prescricional. Findo o mandato presidencial, o processo criminal e a contagem da prescrição serão retomados. Caso, porém, os votos pela autorização da instauração do processo superem o quórum de 2/3 dos deputados, caberá ao STF verificar a presença dos requisitos necessários ao recebimento da denúncia. O STF não está vinculado ao juízo realizado pela Câmara dos Deputados, de modo que poderá, ou não, receber a denúncia. Se recebida a denúncia, o presidente da República será afastado das suas funções por até 180 dias. No caso de esgotamento do prazo sem decisão final, cessará o seu afastamento, retornando o presidente ao cargo sem prejuízo do regular prosseguimento do processo criminal (art. 86, § 2º da CF/88). Se condenado, perderá o cargo como efeito reflexo da decisão.[4]

Um importante fator é que, ainda que o processo criminal seja instaurado pelo STF e o presidente seja afastado das suas funções, ele ainda será presidente da República; a bem da verdade, presidente afastado das suas funções. Assim, mantêm-se aplicáveis as imunidades previstas nos parágrafos terceiro e quarto do artigo 86, da Constituição Federal de 1988, no sentido de que o presidente da República, durante o período de mandato, somente poderá ser preso após o trânsito em julgado da decisão condenatória e só poderá ser responsabilizado criminalmente por atos praticados no exercício da função.

Já o impeachment é o processo em que se apura o cometimento de crime responsabilidade pelo presidente da República (art. 85 da CF/88). Ele se inicia com denúncia oferecida por qualquer cidadão (art. 14º da Lei nº 1.079/50), a qual é objeto de juízo preliminar de admissibilidade pelo presidente da Câmara dos Deputados. Porém, esta autoridade somente deixará de receber a denúncia nos casos de inépcia ou de ausência de justa causa,[5] sendo dispensada a oitiva prévia do presidente da República.[6]

Recebida a denúncia pelo presidente da Câmara, a mesma será lida no expediente da sessão seguinte e despachada a uma comissão especial composta por 65 deputados, a quem compete exame preliminar do processo (art. 19 da Lei nº 1.079/50). O seu relatório será submetido ao Plenário, que apenas por 2/3 dos seus membros poderá admitir a acusação e autorizar a instauração do processo contra o presidente da República. Atingindo-se o referido quórum, o processo será remetido ao Senado Federal que deverá deliberar, por maioria simples, sobre a efetiva instauração de processo de crime de responsabilidade contra o presidente da República.[7] Caso o processo seja instaurado, o presidente ficará suspenso de suas funções por até 180 dias (art. 86, §1º, II c/c §2º, da CF/88). O relatório da Comissão Processante será submetido a sessão plenária do Senado, presidida pelo presidente do STF, que o apreciará em votação nominal e aberta. A condenação do presidente está sujeita ao atingimento do quórum de 2/3 dos Senadores (54 dos 81 votos).

Caso seja condenado por crime de responsabilidade, o presidente da República perderá o cargo e ficará inabilitado para o exercício de função pública pelo prazo de oito anos. Como consequência da primeira sanção, não mais terá foro especial no STF (eventuais ações penais serão remetidas à primeira instância) e não lhe serão aplicáveis as imunidades previstas nos parágrafos terceiro e quarto do artigo 86 da Constituição Federal.

Quanto à segunda penalidade (inabilitação para o exercício de função pública por oito anos), sabe-se que no impeachment da presidente Dilma Rousseff o Senado Federal deliberou por votar separadamente as referidas penas, tendo sido aplicada a primeira, mas não a segunda. Não cabe aqui analisar o cabimento da condenação, mas apenas remarcar, com todas as vênias, que o fatiamento das penas do impeachment não parece ser uma alternativa constitucionalmente legítima.

Primeiro, porque o art. 52, parágrafo único, da CF/88 é claríssimo ao dispor que as penas do crime de responsabilidade consistem na condenação “à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis”. Segundo, porque, em um regime presidencialista, o presidente é eleito para o cumprimento de prazo certo de mandato, somente podendo ser destituído pelo parlamento pela prática de crime de responsabilidade, e não por mero voto de desconfiança. Já em regimes parlamentaristas, via de regra, o primeiro-ministro se mantém no cargo enquanto tiver suporte parlamentar. A possibilidade de o parlamento afastar um presidente da República, sem aplicar-lhe a sanção de inabilitação para o exercício de função pública por oito anos, acaba por autorizar o Parlamento a pura e simplesmente destituir o presidente da República, sem que lhe seja imposta pena que é inerente à condenação por crime de responsabilidade. Esta solução, além de violar a literalidade do art. 52, parágrafo único da CF/88, parece confundir os sistemas de governo presidencialista e parlamentarista, à revelia da opção do constituinte originário, confirmada pelo povo brasileiro no plebiscito de 1993, pelo sistema presidencialista de governo.

Cite-se, por fim, a eventual cassação da chapa Dilma-Temer pelo Tribunal Superior Eleitoral em razão da Ação de Investigação Judicial Eleitoral nº 1943-58, ajuizada pelo PSDB. O partido requerente acusa a chapa vencedora de abuso de poder político e econômico, alegando, por exemplo, uso indevido da máquina pública durante a campanha, manipulação na divulgação de indicadores socioeconômicos e gastos de campanha superiores ao limite informado. Posteriormente, o objeto da demanda foi alargado para incluir os fatos narrados nas delações premiadas feitas por executivos da empreiteira Odebrecht. A partir do impeachment da presidente Dilma Rousseff, intensificou-se a discussão se o eventual reconhecimento destas irregularidades, e a consequente cassação da chapa e do mandato dos eleitos, necessariamente conduziria à responsabilização também do vice-presidente, ou se seria possível cindir a chapa, preservando o mandato do então vice-presidente (atual presidente da República), sob o argumento de que ele não participara das condutas alegadamente ilícitas. É importante esclarecer, por outro lado, que o conteúdo da delação da JBS e a conversa gravada por Joesley Batista não integram a demanda.

Caso a ação seja julgada procedente e a chapa seja efetivamente cassada, o presidente da República será destituído do cargo e não mais lhe serão aplicáveis o foro por prerrogativa de função no STF e as imunidades previstas nos parágrafos terceiro e quarto do artigo 86 da Constituição Federal. Neste caso, é bastante provável a interposição de recurso ao Supremo Tribunal Federal, a quem caberia decidir, em última instância, a controvérsia.

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[1] Assim, por exemplo, durante o seu processo de Impeachment, o presidente Collor encaminhou uma carta ao Senado Federal comunicando sua renúncia em 29 de dezembro de 1992, o que não impediu o Senado de votar no dia seguinte pela sua condenação à perda do mandato e à inelegibilidade por oito anos.

[2] “A jurisprudência dominante no STF é no sentido de que, cessado o mandato parlamentar por qualquer razão, não subsiste a competência do Tribunal para processar e julgar, originariamente, ação penal contra membro do Congresso Nacional” (STF, Pleno, AP 536 QO, Relator Min. Roberto Barroso, julgamento em 27.03.2014, publicação em 12.08.2014)

[3] Cite-se, por exemplo, os Inquéritos n. 2.044, 2.028 e 1.884.

[4] MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 9ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 864; MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2017, pp. 362-363.

O STF também se pronunciou nesse sentido, como se pode constatar a seguinte passagem do voto do Ministro Nelson Jobim no julgamento do RE 225019, verbis:

“Se o STF receber a denúncia ou a queixa, “o presidente ficará suspenso de suas funções” (CF, art. 86, §1º, I). Condenado, o presidente sujeitar-se-á à prisão (CF, art. 86, §3º). Nessa hipótese, perde ele os direitos políticos e “… por efeitos reflexos e indiretos implica perda do cargo, à vista do disposto no art. 15, III”, diz JOSE AFONSO DA SILVA . São os efeitos extra-penais da sentença penal condenatória. A perda do mandato decorrerá da própria condenação, como determina a regra constitucional (art. 15, III). Não depende de deliberação das Casas do Congresso Nacional. Não dependente de outra manifestação do próprio STF. É efeito constitucional da condenação.” STF, Pleno, RE 225019, Relator Min. Nelson Jobim, julgamento em 08.09.1999, publicação em 26.11.1999.

[5] STF, Pleno, MS 30672 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 15.09.2011, publicação em 18.10.2011.

[6] STF, Pleno, ADPF 378, Relator Min. Edson Fachin, Relator para o Acórdão Min. Roberto Barroso, julgamento em 17.12.2015, publicação em 08.03.2016.

[7] STF, Pleno, ADPF 378, Relator Min. Edson Fachin, Relator para o Acórdão Min. Roberto Barroso, julgamento em 17.12.2015, publicação em 08.03.2016.

O art. 79 da Constituição Federal prevê que o vice-presidente “substituirá o presidente, no caso de impedimento, e suceder-lhe-á, no de vaga”. A leitura do dispositivo evidencia que os conceitos constitucionais de impedimento e de vacância do cargo de presidente da República não se confundem. O discrímen consiste na natureza do afastamento: sendo temporário – como no caso de doença, férias ou viagens do presidente – trata-se de impedimento e caberá ao Vice suceder-lhe; sendo definitivo – como nos casos de morte, renúncia, cassação de mandato pela Justiça Eleitoral, condenação criminal transitada em julgado ou impeachment -, a hipótese será de vacância e o Vice irá substituí-lo. Daí não se poder confundir as hipóteses de impedimento e de impeachment, pois os seus regimes constitucionais são diversos.

A qual hipótese se adequa o § 1º, do art. 86, da CF/88 que, como visto, prevê que o presidente ficará suspenso de suas funções pelo recebimento de denúncia por crime comum pelo STF ou pela instauração de processo por crime de responsabilidade no Senado Federal? Se o uso da expressão “suspenso das suas funções” já denota claramente o seu caráter temporário, essa percepção é confirmada pela dicção do § 2º, do mesmo art. 86: “se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o julgamento não estiver concluído, cessará o afastamento do presidente, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo”. Trata-se, portanto, de impedimento.

Veja-se que o art. 80 da Constituição Federal estabelece que “em caso de impedimento do presidente e do vice-presidente, ou vacância dos respectivos cargos, serão sucessivamente chamados ao exercício da Presidência o presidente da Câmara dos Deputados, o do Senado Federal e o do Supremo Tribunal Federal”. Como atualmente não há Vice-Presidente, a eventual suspensão do presidente da República implicará a sua substituição pelo presidente da Câmara dos Deputados.

Dessa forma, caso o presidente da República seja afastado das suas funções pelo recebimento de denúncia pelo STF ou pela instauração de processo por crime de responsabilidade pelo Senado Federal, a hipótese será de impedimento e caberá ao presidente da Câmara dos Deputados substituí-lo. Ressalte-se que ele não deverá convocar eleição trinta dias após assumir o cargo de presidente da República, pois o art. 81, § 1º, da CF/88 dispõe que “ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do período presidencial, a eleição para ambos os cargos será feita trinta dias depois da última vaga, pelo Congresso Nacional, na forma da lei”. Vê-se que a norma somente se aplica à vacância, mas não ao impedimento. Afinal, não faz qualquer sentido ser realizada eleição indireta para a escolha de novo presidente da República, havendo a possibilidade de o antigo presidente retornar ao cargo, seja pela sua absolvição no STF ou no Senado, seja pelo decurso do prazo de cento e oitenta dias sem que sejam concluídos os respectivos julgamentos.

Convém, por fim, trazer à baila a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 402, proposta pelo partido Rede Sustentabilidade no STF. Embora o julgamento não tenha sido concluído em razão de pedido de vista do ministro Gilmar Mendes, a maioria dos membros do Supremo Tribunal Federal adotou a tese de que os presidentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal, caso respondam a processo criminal, não poderão substituir o presidente da República, diante da aplicação por analogia do art. 86, § 1º, da CF/88, que, como visto, prevê o afastamento do presidente da República, caso a denúncia seja recebida pelo Supremo Tribunal Federal.

No presente momento duas das autoridades que se encontram na linha sucessória do presidente da República – os presidentes da Câmara e do Senado – respondem a inquéritos no Supremo Tribunal Federal, mas não a ações penais. Assim, salvo se for oferecida denúncia pelo procurador-geral da República e ela for aceita pelo STF neste ínterim, não há qualquer óbice a que substituam o presidente da República.

Assim, em síntese, pode-se afirmar o seguinte: com o recebimento da denúncia pelo STF ou a instauração de processo de crime de responsabilidade no Senado Federal, o presidente da Câmara dos Deputados irá substituir o presidente da República por cento e oitenta dias ou até o término dos respectivos processos (o que acontecer primeiro). Com a absolvição ou o decurso desse prazo sem julgamento final, o presidente da República retornará às suas funções. Com a condenação do presidente da República por crime comum ou por crime de responsabilidade, ocorrerá a vacância do cargo, e o presidente da Câmara, na condição de presidente interino da República, deverá convocar eleições indiretas em trinta dias.

Encerra-se aqui o artigo. Como se viu ao longo do texto, o seu propósito é essencialmente informativo: descrever os mecanismos de responsabilização do presidente da República e a sua sucessão e substituição na hipótese peculiar de dupla vacância no último biênio de mandato. Os próximos artigos serão dedicados às hipóteses em que poderão ocorrer eleições diretas e indiretas para a Presidência da República e o regime jurídico das eleições indiretas.

Por razões didáticas, sumario as principais conclusões do artigo em respostas objetivas às questões abaixo.

1) Quais são os efeitos de eventual renúncia do presidente da República?

A renúncia implica o afastamento imediato e definitivo do cargo, com a consequente perda do foro por prerrogativa de função no STF e inaplicabilidade das imunidades relativas a prisão e a atos estranhos ao mandato (art. 86, § 3º e 4º, CF/88). Eventuais processos por crime comum ou de responsabilidade (impeachment) ou de cassação de mandato, em curso no STF, Congresso Nacional e TSE, respectivamente) não perderão o objeto, pois apesar de insubsistente a pena de perda do cargo, mantém-se a viabilidade das outras penas (por exemplo, inabilitação para o exercício de função pública por oito anos). Com a renúncia, fica obstada a instauração de novos processos de impeachment e de cassação de mandato.

2) Quais são as principais características e os próximos passos dos mecanismos de responsabilização do presidente da República – processo criminal no STF, crime de responsabilidade no Congresso Nacional e ação de investigação judicial eleitoral no TSE?

2.1) O processo criminal no STF se inicia com a propositura de denúncia pelo procurador-geral da República. A admissibilidade da ação penal está condicionada à concordância de 2/3 da Câmara dos Deputados (342 deputados federais). Caso o juízo seja positivo, o STF analisará os requisitos de admissibilidade da denúncia e, caso ela seja recebida, o presidente será afastado do cargo por até 180 dias.

2.2) O processo por crime de responsabilidade (impeachment) se inicia com a denúncia de qualquer cidadão, que será dirigida ao presidente da Câmara. Esta autoridade somente deixará de receber a denúncia nos casos de inépcia ou de ausência de justa causa. Caso a receba, será instaurada Comissão Especial responsável por elaborar relatório sobre a autorização, ou não, para a instauração do processo de impeachment pelo Senado Federal, que será submetido ao Plenário.

2.3) São necessários 2/3 dos votos dos membros da Câmara (342 deputados federais) para se admitir a acusação e autorizar a instauração do processo. O Senado Federal deverá, então, por maioria simples (41 Senadores), decidir sobre a efetiva instauração do processo de impeachment. Em caso de instauração, o presidente ficará afastado de suas funções por até 180 dias. O relatório da Comissão Processante será submetido à sessão plenária, presidida pelo presidente do STF, sendo necessários os votos de 2/3 dos membros do Senado (54 Senadores) para a condenação do presidente da República.

2.4) Na hipótese de afastamento do presidente da República pelo recebimento da denúncia pelo STF ou de instauração de processo de impeachment pelo Senado Federal, o presidente da República, embora afastado de suas funções, mantém o foro por prerrogativa de função no STF e as imunidades relativas a prisão e a atos estranhos ao exercício do mandato.

2.5) Na Ação de Investigação Judicial Eleitoral no TSE n. 1943-58, o PSDB alega que a chapa Dilma-Temer praticou abuso de poder político e econômico nas eleições de 2014. Após o seu ajuizamento, a demanda foi ampliada para incluir os fatos narrados na delação premiada realizada por executivos da empreiteira Odebrecht. Após o impeachment da presidente Dilma se intensificou o debate acerca da possibilidade de cisão da chapa, de forma a ser preservardo o mandado do presidente Michel Temer. A delação da JBS não integra o processo. O julgamento está marcado para o dia 06 de junho de 2017.

3) Quais são os efeitos da condenação do presidente da República nestes processos?

3.1) No caso de condenação por crime comum, além das eventuais consequências penais tradicionais (prisão, multa etc.) o presidente da República perde o cargo como efeito reflexo da condenação.

3.2) No caso de condenação por crime de responsabilidade (impeachment), o presidente perde o cargo e ficará inabilitado para o exercício de função pública pelo prazo de oito anos. Esta segunda penalidade, entretanto, não foi cominada à presidente Dilma Rousseff, sendo possível que o Senado Federal entenda novamente por não a aplicar. Esta, contudo, não parece ser a melhor leitura da Constituição Federal de 1988, visto que tais penas são incindíveis.

3.3) No caso da cassação da chapa pelo TSE, o presidente igualmente perderá o cargo. É provável, entretanto, que seja interposto recurso desta decisão ao STF, que decidirá o tema em caráter final.

3.4) Com a perda do cargo, não mais serão aplicáveis o foro por prerrogativa de função no STF e as imunidades relativas a prisão e a atos estranhos ao exercício do mandato.

4) Como se dá a substituição do presidente da República na hipótese de seu afastamento pelo recebimento de denúncia pelo Supremo Tribunal Federal ou pela instauração de processo de impeachment pelo Senado Federal?

Estando vaga a Vice-Presidência da República, o presidente será substituído interinamente pelo presidente da Câmara dos Deputados, primeiro na linha sucessória.

5) Nesta hipótese, deve o presidente da Câmara dos Deputados convocar eleições para presidente da República em 30 dias?

5.1) Não. A suspensão do presidente em razão do recebimento da denúncia por crime comum pelo STF ou por crime de responsabilidade pelo Senado Federal é uma causa de afastamento temporário (impedimento). Desse modo, o presidente da Câmara dos Deputados irá substituir o presidente da República por cento e oitenta dias ou até o término dos respectivos processos (o que acontecer primeiro). Com a absolvição ou o decurso desse prazo sem julgamento final, o presidente da República retornará às suas funções, assim como o presidente da Câmara.

5.2) O presidente da Câmara dos Deputados somente deverá convocar eleições para presidente da República em 30 dias no caso de afastamento definitivo do presidente da República (vacância), o que ocorrerá, por exemplo, nos casos de renúncia, condenação criminal transitada em julgado ou impeachment.

6) Quais são os efeitos produzidos pela aplicação à hipótese da orientação da maioria dos membros do STF na ADPF 402, proposta pelo partido Rede Sustentabilidade, no sentido de que os réus em processos criminais não podem substituir o presidente da República?

De acordo com o entendimento do STF até o momento (há pedido de vista do ministro Gilmar Mendes), não podem substituir o presidente da República as autoridades que estiverem na linha sucessória – presidentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do STF – que forem réus em processos penais, isto é, que tenham sido alvo de denúncia criminal apresentada pela Procuradoria-Geral da República e recebida pelo STF. Atualmente, os presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal respondem a inquéritos no STF, que consiste em fase anterior à instauração de processo penal, não havendo, portanto, óbice jurídico a que substituam o presidente da República.