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Substituições na CCJ e os limites do Supremo

O problema das manobras regimentais para garantir maiorias em votações no Legislativo
Thomaz Pereira
Foto: Wilson Dias/ Agência Brasil
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A polêmica sobre a troca de membros da Comissão de Constituição e Justiça, que faz a análise inicial da denúncia contra Michel Temer, coloca de novo o problema das manobras regimentais para garantir maiorias em votações no Legislativo. Na democracia brasileira, todo procedimento legislativo se tornou potencialmente conflitivo, com minorias derrotadas prontas para recorrer ao Supremo. Mas quais são os limites da intervenção judicial nessas manobras, diante da opção concreta que nossa constituição fez por uma democracia de partidos, com autonomia para adotar estratégias e acordos políticos?

Partidos são um elemento essencial do funcionamento da democracia brasileira. Deputados são eleitos a partir de sua filiação partidária. Pouquíssimos são eleitos exclusivamente por votos “próprios”, e ninguém pode se candidatar sem pertencer a um partido. Por isso mesmo, como regra geral, sair do partido significa perder o mandato.

Tudo isso se reflete no funcionamento prático do Congresso. E é aqui que está uma das raízes da polêmica atual.

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A CCJ, como as demais comissões permanentes, tem uma composição proporcional à do Plenário da Câmara. Ou seja, o número de cadeiras é dividido entre os partidos e blocos conforme a sua representatividade na casa. Assim, cada partido ou bloco parlamentar (composto por mais de um partido) elege um líder, o qual, dentre outras prerrogativas, indica para cada comissão os deputados que representarão a legenda naquele órgão.

O deputado é indicado pelo líder partidário para a cadeira do partido na comissão. Ali, o deputado é também um representante do partido – a quem ele deve tanto seu mandato legislativo, quanto sua cadeira na comissão. Por outro lado, porém, a posição do líder partidário depende dos demais deputados. Há duas forças opostas agindo nesse sistema. De um lado, ele evita que, em uma comissão, um deputado contrarie a posição política de seu partido. De outro, a posição do partido é reflexo de uma maioria de seus membros – ou seja, das posições individuais dos deputados.

Nesse sentido, o conflito atual é um replay de um conflito anterior.

Durante o impeachment de Dilma Rousseff, houve grande embate na composição da comissão especial que analisaria a denúncia. Enquanto líderes partidários indicaram os membros que deviam integrar a comissão, outros deputados se uniram e apresentaram uma “chapa avulsa” para disputar por essas mesmas vagas. Queriam ser escolhidos pela autoridade direta do plenário, e não pela liderança (ou pela maioria) de seus partidos.

A chapa avulsa, essencialmente oposicionista, foi eleita com o apoio de Eduardo Cunha. No entanto, ao julgar a ADPF 378, o Supremo invalidou essa “manobra” por considerar que ela afrontava o nosso modelo constitucional de “democracia partidária”. Os membros da comissão foram afinal indicados pelos líderes partidários, mas, em muitos casos, esses líderes tiveram que negociar a indicação com os deputados de seus blocos e partidos, sob o risco de perder a liderança. O caso de Leonardo Picciani, na época deposto e reeleito líder do PMDB em meio a esse embate, ilustra bem a dinâmica.

A diferença entre os casos de Dilma e Temer, portanto, está no momento em que se deu o conflito. No caso de Dilma, ocorreu na formação da comissão especialmente constituída para o impeachment de Dilma Rousseff, após o qual se encerrou. A CCJ, em contraste, é permanente, preexistindo à denúncia contra Temer e permanecendo depois dela. Aqui, o conflito se manifestou enquanto uma troca pontual dos membros para votar uma questão específica em meio a outras que seguirão.

Nos dois casos, tudo gira em torno de saber qual deve ser a influência dos partidos no comportamento dos deputados. Muda a forma, muda o timing, mudam os lados, mas a raiz é a mesma em ambos os conflitos: uma democracia partidária em meio a uma crise política que exacerba conflitos latentes em um sistema político fragmentado.

Diante disso, mais uma vez, o Judiciário é chamado a interferir. No caso do impeachment Dilma, sete ministros do Supremo votaram para invalidar a eleição da “chapa avulsa”, colocando de lado a autonomia interna da Câmara dos Deputados em nome de uma interpretação sobre o significado concreto de uma “democracia partidária”. No caso da denúncia contra Temer, porém, a ministra Cármen Lúcia, presidente de plantão durante o recesso do Supremo, recusou-se a intervir: negou a liminar, mas desta vez, ao contrário do julgamento anterior, em nome do respeito a autonomia do Legislativo para resolver questões interna corporis.

Aqui, mesmo com decisões e fundamentações distintas, o passado e o presente se ligam mais uma vez. Intervindo no julgamento do impeachment e não intervindo no julgamento da denúncia, o Supremo, mais uma vez, garantiu na prática a vitória dos interesses do governo (mesmo que agora seja um outro) em um conflito interno na Câmara.

Em 2015, essa vitória não foi ao final suficiente para impedir o impeachment, ainda que tenha afetado cálculos e custos políticos ligados ao procedimento. Dilma procurava segurar o processo. Temer, em contraste, busca agora acelerar a votação. Será isso capaz de impedir a abertura da denúncia?

A princípio, mesmo com decisões radicalmente distintas, o Supremo acabou dando a cada um o que precisavam. No final do processo, porém, o destino dos dois também poderá ser parecido.

Thomaz Pereira - Professor da FGV Direito Rio

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