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PEC da Vaquejada e o Futuro do Supremo

Quem afinal tem o poder último sobre a Constituição?
Fernando Leal
Em outubro de 2016, manifestantes protestaram contra decisão do STF Foto: Gilmar Felix/ Câmara dos Deputados/ Fotos Públicas
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A PEC da Vaquejada, se aprovada, produzirá mais um round no debate cada vez mais frequente sobre quem afinal tem o poder último sobre a Constituição. O Supremo, que a interpreta. Ou o Legislativo, que a emenda.

Por trás dessa disputa há duas perguntas que atravessam com alguma frequência a prática decisória do Supremo, mas que nem sempre são encaradas em conjunto. “Como decidir?” e “quem deve decidir?” são questões que, se não forem consideradas como inseparáveis, podem camuflar os efeitos que a interpretação constitucional pode produzir sobre a demarcação do espaço de atuação dos outros poderes. Isso porque, ampliar os espaços protegidos pela Constituição costuma aumentar os poderes do tribunal ao mesmo tempo em que leva à redução dos espaços de atuação livre do Legislativo e do Executivo. Quando o tribunal é chamado a se manifestar sobre a constitucionalidade de uma emenda, a relação de tensão entre as perguntas se torna, por isso, evidente. Em eventual reabertura da discussão sobre a vaquejada, ambas as perguntas estarão no centro das discussões. E com elas, duas ordens de problemas relacionadas ao futuro da separação de poderes e ao presente do STF podem ser colocadas.

Olhando para o futuro das relações entre Congresso e Supremo, a PEC da vaquejada representa um movimento que tende a trazer uma série de desafios para a corte que, no limite, podem redesenhar o seu papel na democracia brasileira. Se as críticas tradicionais do Legislativo ao protagonismo do STF se limitavam a leituras diferentes sobre a resposta da pergunta “quem deve decidir?”, a PEC da vaquejada revela uma atitude do Congresso de também monopolizar os juízos de valor para a questão “como o assunto deve ser decido?”.

Tradicionalmente, a maior parte dos impasses institucionais criados por reações negativas do Congresso a decisões do Supremo está ligada a uma possível invasão de competência em temas políticos ou organizacionais do Legislativo. Cite-se, como exemplos, as discussões sobre a apreciação dos vetos em ordem cronológica no caso dos royalties do petróleo ou, no julgamento do Mensalão, a decisão de que caberia ao Supremo decidir sobre a perda de mandato de parlamentar condenado em ação penal originária processada na corte.

Nas divergências substantivas em temas envolvendo uniões homoafetivas, interrupção de gestação ou legalização de certas drogas, as críticas de parlamentares a decisões da corte não culminaram na mobilização do processo legislativo ou do processo de reforma da Constituição que tivesse levado à promulgação de ato normativo frontalmente contrário à decisão do tribunal. O estatuto da família – um projeto de lei, e não de emenda à Constituição –, segue na Câmara. Contra a decisão da primeira turma do STF descriminalizando o aborto no primeiro trimestre da gestação, noticiou-se apenas a criação de comissão na Câmara para debater o assunto. A PEC da vaquejada, porém, pode ser o início do uso mais frequente de emendas constitucionais para rever decisões do Supremo contrárias aos interesses dos outros poderes e, assim, forçar a corte a dar alguns passos atrás na sua jurisprudência com poucos paralelos no mundo sobre o controle de emendas ou a produzir impasses institucionais profundos no país.

Olhando para o Supremo, ao ser chamado a analisar uma futura ação questionando a constitucionalidade da PEC da Vaquejada, três questões relevantes para a solução do novo caso se abrem. A primeira diz respeito à própria compatibilidade da prática cultural com a Constituição. Se os ministros da corte já se posicionaram a respeito durante a apreciação da constitucionalidade da lei cearense, nada impede que eles revejam as suas posições em função, por exemplo, da maneira pela qual a prática passará a ser regulada ou da apresentação de argumentos convincentes sobre os impactos econômicos da extinção da vaquejada. Além disso, é incerta a posição do ministro que sucederá Teori Zavascki, que compôs a minoria na decisão de outubro do ano passado, sobre o assunto.

A segunda está relacionada à fidelidade da corte aos seus próprios precedentes. Mesmo tendo sido tomada por maioria apertada e como se a força de vinculação das decisões sobre farra do boi e brigas de galo fosse quase nula, o julgamento da vaquejada passou a constituir mais um elo na cadeia de precedentes da corte sobre as relações entre práticas culturais capazes de expor animais à crueldade e a proteção constitucional ao meio ambiente. Ao decidir esse caso futuro os ministros, independentemente de como votaram no passado, demonstrarão respeito à autoridade de uma decisão anterior do tribunal?

A terceira questão relevante, finalmente, envolve um embate interinstitucional que testará novamente a maturidade do nosso regime de separação de poderes. O cenário que se desenha deixa o conflito evidente: a reforma constitucional que se pretende levar adiante é uma tentativa deliberada de derrotar uma decisão do Supremo que declarou inconstitucional uma lei que permitia e regulamentava a vaquejada. Reaberta a discussão, as perguntas sobre como decidir a questão substantiva levada mais uma vez ao tribunal e sobre como o Supremo deve lidar com a resposta do Congresso à sua manifestação anterior podem levar a respostas diferentes. Para um tribunal cuja leitura constitucional sobre a proteção de direitos tende a ser expansiva, para o qual a vinculação a precedentes costuma ser estratégica e a deferência ao Legislativo é oscilante, o resultado da discussão sobre a PEC da vaquejada é tão imprevisível quanto as suas consequências para o arranjo institucional.

Em qualquer dos ângulos, a PEC da vaquejada merece especial atenção por colocar sobre a mesa discussões centrais sobre o funcionamento real das instituições brasileiras e o papel da interpretação da Constituição como instrumento de ampliação de poder de tribunais constitucionais. No ponto específico das interações entre o tribunal e o Congresso, casos como esse revelam, por fim, como está longe de ser evidente que as idas e vindas de questões importantes para a sociedade do Congresso ao Supremo devem ser compreendidas como efetivos diálogos institucionais, e não como verdadeiras disputas de poder.

Fernando Leal - Professor da FGV Direito Rio

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