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O que os números dizem sobre a pauta do STF de Cármen?

Medidas da ministra não eliminaram imprevisibilidade e falta de transparência nas pautas
Luiz Fernando Gomes Esteves
Supremo se apresenta como um tribunal de muitas pautas Foto: Wilson Dias/ Agência Brasil/ Fotos Públicas
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Há um ano, a ministra Cármen Lúcia tomou posse no cargo de presidente do Supremo. Desde então adotou um conjunto de práticas com a finalidade de otimizar a atuação do tribunal.

De forma inédita, começou a publicar com antecedência a pauta dos julgamentos do plenário previstos o mês seguinte. Até então, o tribunal indicava as pautas apenas na semana anterior, o que, por evidente, comprometia o planejamento dos advogados, partes, ou de qualquer um que tivesse interesse em acompanhar as sessões.

Para tentar diminuir o enorme acervo de processos pendentes de julgamento, a presidente designou diversas sessões extraordinárias de trabalho, muitas delas realizadas pela manhã.

Contra a prática de iniciar as sessões com atrasos, que despertavam o desconforto dos próprios ministros e da imprensa, Cármen Lúcia tomou a medida enérgica de iniciar as sessões pontualmente às 14h, como prevê o regimento interno.

Três medidas que, apesar de parecerem singelas, representam um compromisso com a gestão do plenário do Supremo.

Ao tomar posse, a presidente também indicou uma série de temas substantivos que teriam algum tipo de prioridade na sua gestão: aborto por Zika, guerra fiscal, saúde, precatórios, etc.

Após um ano de sua gestão, faltando mais um ano para o fim do seu mandato, é possível avaliar, dentre outras coisas, o efeito das medidas adotadas e da indicação de prioridades pela presidente.

A equipe do projeto SUPRA monitorou diversos aspectos da pauta do plenário do Supremo nas 84 sessões plenárias realizadas. Os números são apresentados a seguir.

Um Supremo, muitas pautas

Analisar a pauta do Supremo é uma tarefa complexa, pois não existe uma, mas sim várias pautas.

A primeira pauta é aquela prevista para julgamento. Essa pauta é divulgada com antecedência por Cármen Lúcia, e traz uma lista de processos que possivelmente serão submetidos a julgamento em uma sessão. Porém, fatores como o tempo limitado das sessões, a leitura de longos votos pelos ministros, ou mesmo a ausência de ministros no dia do julgamento, podem fazer com que um processo seja colocado na pauta, mas na hora H não seja submetido a julgamento.

A pauta prevista, portanto, é aquela composta pelos processos que o Supremo mostra a intenção de julgar nas sessões do plenário. Nos 12 meses analisados, a pauta prevista foi composta por 525 processos. Nesse número estão incluídos os processos que apareceram repetidamente na pauta, ex: A Petição 7074, apareceu quatro vezes na pauta do tribunal e, por conta disso, foi considerada como quatro processos do número total de 443.

Outra pauta do Supremo é aquela efetivamente submetida a julgamento. Aqui, não basta a mera indicação de que o processo será julgado pelo plenário, mas sim a constatação de que o processo ao menos começou a ser apreciado pelo plenário do tribunal. Ou seja, nessa pauta não são considerados aqueles processos que foram previstos na pauta, mas que, por alguma razão, não foram apreciados pelo Supremo. Sendo assim, o número cai de 525 para 277 processos. Isto é, pouco mais da metade dos processos previstos na pauta são submetidos a julgamento.

Essa segunda pauta, por sua vez, se divide em duas. Uma é composta pelos processos que tiveram o julgamento definitivo, no número de 154 processos. A outra traz os processos que foram submetidos ao julgamento do plenário, mas que não tiveram o julgamento concluído na mesma sessão em que foram submetidos, o que representou o número de 123 processos.

Um gráfico pode ajudar na compreensão do ponto.

Todos os números acima, no entanto, consideram as repetições de processos como se fossem processos diferentes, como explicado acima. Se forem desconsideradas tais repetições, chegamos a novas pautas, uma com 277 processos previstos para julgamento, e outra com 205 processos submetidos a julgamento.

A pauta real do Supremo no primeiro ano de Cármen Lúcia, portanto, é composta de 205 processos. Esse é o número dos processos que, desconsideradas as repetições, foram submetidos a julgamento, dos quais 153 tiveram o julgamento concluído, e 52 tiveram o julgamento suspenso.

Logo, em 84 sessões, o Supremo teve em sua pauta 205 processos, ou seja, julgou em média 2,45 processos por sessão.

Para que serve a pauta?

A divulgação mensal da pauta tem méritos claros, por proporcionar uma previsibilidade maior para as sessões que serão realizadas. As partes, o público em geral, e a imprensa, sabem de antemão os assuntos que serão apreciados pelo plenário do tribunal. Mas a imprevisibilidade foi superada?

Analisando os dados, o que se nota é que a previsibilidade conferida pela divulgação antecipada é apenas parcial, considerando que 72 processos foram colocados na pauta, mas sequer foram apreciados pelo tribunal.

A ADI 2135, por exemplo, que discute a constitucionalidade da emenda constitucional que instituiu o regime jurídico único para os servidores públicos, foi incluída na pauta das sessões de 22/09/16, 19/10/16, 14/12/16 e 09/03/17. Porém, nunca foi apreciada. Não está claro o que faz um processo ser incluído na pauta de sessões em quatro meses diferentes, não ser submetido a julgamento, e não retornar para as próximas pautas.

Vários processos aparecem na pauta diversas vezes, não são apreciados, mas ainda assim não retornam para as sessões seguintes de julgamento, mesmo que o assunto mereça uma solução urgente, como o aborto por Zika ou a constitucionalidade da terceirização trabalhista. Neste sentido, a pauta do plenário parece não ser mais do que uma declaração de intenções: o processo é importante e por isso será julgado, mas não se sabe quando.

Além disso, por alguma razão, a ordem da pauta nem sempre foi obedecida. Isto é, não é garantido que o primeiro processo da pauta será aquele que inaugurará a sessão de julgamento do plenário. Foi o que ocorreu em 7 sessões (15/09/16, 10/11/16, 17/11/16, 11/05/17, 18/05/17, 25/05/17 e 01/08/17), em que, por indicação dos relatores, os processos não foram julgados, apesar de constarem na pauta.

Quais ações dominam a pauta?

Ao analisar os 205 processos que compõem a pauta real do Supremo, a partir do tipo processual, o que se nota é uma tendência do tribunal por optar pelo julgamento de recursos.

A classe campeã de julgamentos é a dos recursos extraordinários, que representaram o número de 79 processos. Em segundo lugar vêm as ações diretas de inconstitucionalidade (64) e os mandados de segurança (15).

Em uma representação gráfica temos:

Quais assuntos dominam a pauta?

Os dados também ajudam a analisar se os assuntos tidos como prioritários pela ministra Cármen Lúcia, como judicialização da saúde, guerra fiscal e aborto por Zika, foram aqueles submetidos ao julgamento do plenário.

A ADI 5581, que tem por objeto, entre outras coisas, a interrupção da gravidez por Zika, foi prevista na pauta da sessão do dia 07/12/2016. Porém, não foi submetida a julgamento, e não retornou para a pauta desde então.

Já sobre o direito à saúde, os dois processos que têm por objeto a discussão sobre a obrigatoriedade de fornecimento de medicamentos pelo poder público foram submetidos a julgamento do plenário duas vezes, nas sessões de 15/09/16 e 28/09/16, e nesta última houve o pedido de vista pelo ministro Teori Zavascki. Porém, o assunto não voltou para a pauta depois do falecimento do ministro.

O direito tributário em geral, e a guerra fiscal em alguns casos, por sua vez, teve um amplo espaço na pauta do Supremo nos últimos 12 meses, com 49 dos 205 processos, e alguns casos importantes, como o RE 574706, que declarou inconstitucional a inclusão do ICMS na base de cálculo do PIS/Cofins, o RE 593849, que praticamente eliminou o instituto da substituição tributária para frente, e as ADI 2663 e 3796, em que foram declaradas inconstitucionais regras estaduais que haviam concedido benefícios tributários sem a aprovação do Confaz.

Quais ministros relatores mais tiveram processos submetidos a julgamento do plenário?

Em uma última perspectiva, também é possível analisar a pauta a partir das relatorias dos processos que foram submetidos a julgamento. Isto é, desconsideradas outras variáveis, quais são os ministros que mais conseguiram submeter os processos sob suas relatorias à apreciação do plenário do tribunal?

Levada em conta a pauta dos processos efetivamente apreciados, incluindo-se aí a repetição de processos, nota-se que o ministro que mais teve processos de sua relatoria submetidos a julgamento foi o ministro Marco Aurélio, com 56 processos, seguido pelos ministros Cármen Lúcia, Rosa Weber, Edson Fachin e Dias Toffoli.

Conclusão

A análise dos dados das pautas das 84 sessões sob a presidência de Cármen Lúcia dá indícios de que, apesar das elogiáveis tentativas da ministra presidente de divulgar antecipadamente quais processos serão objeto de julgamento pelo plenário do Supremo no mês seguinte, bem como pontualidade no início das sessões e a realização de sessões extras, as medidas não foram suficientes para eliminar por completo a imprevisibilidade e a falta de transparência que permeia a escolha dos processos que serão pautados pelo tribunal e submetidos ao julgamento do seu plenário, ou mesmo para fazer com que o tribunal julgasse todos os processos previstos.

Mais de 25% dos processos incluídos na pauta prevista sequer foram apreciados pelo tribunal, ainda que alguns deles tenham aparecido na pauta duas, três, ou mesmo quatro vezes.

Além disso, para saber a chance de um processo ser pautado e apreciado, fatores como o ministro relator, o assunto, ou mesmo a categoria processual podem ser importantes indicadores para indicar a probabilidade de o processo vir a ser julgado. Em um cenário em que o tribunal possui, por um lado, uma grande quantidade de casos pendentes de julgamento e, de outro, uma limitação do tempo em que pode se debruçar sobre esses assuntos – já que, como regra, são realizadas apenas duas sessões semanais, de quatro horas cada –, isso não é desprezível.

Apesar dos esforços, gerir a pauta do plenário do Supremo, no final das contas, passa por fatores que são de difícil controle por parte da presidente. O início pontual às 14h não impede, por exemplo, que o ministro relator leia seu voto por mais de duas horas, o que faz com que, na prática, reste pouco tempo para decidir os outros processos previstos. Indicar disposição para julgar determinados temas não anula o poder do relator do processo de determinar quando aqueles autos estarão liberados para o julgamento. Gerir a pauta do plenário envolve controlar a atuação individual dos ministros que adotam práticas que desfavorecem o julgamento pelo plenário. Isso não é uma tarefa fácil e depende em grande medida da colaboração e comprometimento dos demais membros do tribunal.

O Supremo se apresenta, assim, como um tribunal de muitas pautas. A pauta do que quer julgar mas não consegue; a do que aprecia mas não julga; a do que aprecia e julga; e também a de quem julga. Para descobrir o que ocorrerá com um processo, é necessário, a cada dia, saber qual dessas pautas prevalecerá no plenário do Supremo.

Luiz Fernando Gomes Esteves - Mestre em Direito Público pela UERJ e professor do Cefet-RJ

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