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SIMPLES-JUSTO/GAJ: Princípios e diretivas para um novo modelo

Simples, isonômico, neutro, transparente e arrecadador
Eurico Marcos Diniz de Santi
Laura Romano Campedelli
Lina Santin
Paulo Arthur Cavalcante Koury
Pixabay
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1. GRUPO DE ARQUITETURA JURÍDICA (GAJ) PARA REFORMA DA QUALIDADE DO SISTEMA TRIBUTÁRIO

O Grupo de Arquitetura Jurídica para a Reforma da Qualidade do Sistema Tributário – GAJ-CCiF – pretende reunir academia, representantes de associações de fiscais das três esferas da Administração Pública, representantes empresariais e formuladores de política pública para pensar e viabilizar o design jurídico material (competências) e formal (procedimento de constituição, contencioso e cobrança) da reforma da qualidade do sistema tributário.

O GAJ é um grupo autônomo que atua em sintonia com o Centro de Cidadania Fiscal (CCiF): think tank independente que tem como objetivo contribuir para o aperfeiçoamento das políticas públicas no Brasil, cujo objetivo é desenvolver trabalhos voltados à simplificação e ao aperfeiçoamento do sistema tributário brasileiro e à melhoria da qualidade da gestão fiscal do país.

O GAJ entende que a melhor forma de alcançar a adequada tributação sobre o consumo seria pela criação de um tributo nacional único sobre o consumo[1], o qual seria  administrado cooperativamente por Municípios, Estados e União, baseado no modelo internacionalmente consolidado do imposto sobre o valor adicionado (IVA), que aproveitaria as boas práticas, tecnologia de informação e a experiência da plataforma do SIMPLES NACIONAL, substituindo gradualmente o PIS/Cofins, o ICMS e o ISS.

O imposto sobre o consumo pode ser simples, geral e livre de privilégios. Embora recolhido pelos provedores de bens e serviços, um imposto de consumo é suportado por indivíduos e famílias.

Aplica-se igualmente a todos os setores econômicos, e cada empresa é mera intermediária entre Consumidor e Governo. Não existe “carga tributária setorial” nem existem razões para incentivos fiscais setoriais ou de outra ordem. O imposto pode ser simples de calcular, pagar e controlar tanto pelos agentes econômicos como pelo Fisco.

A nova estrutura de tributação sobre o consumo proposta para debate com a sociedade é representada pelo modelo SINTA[2]: Simples, Isonômico, Neutro, Transparente e Arrecadador.

 

2. SIMPLICIDADE DO SIMPLES-JUSTO/GAJ

 

Valor: Estabelecer o valor “Simplicidade” como diretiva de um modelo de tributação significa defender que a atividade arrecadatória deve ser livre de complexidade e de fácil compreensão ao contribuinte. Simplicidade é a qualidade do que não apresenta dificuldade ou obstáculo.

Justificativa: Um sistema tributário dotado de simplicidade se traduz em um modelo de fácil manuseio para aqueles que o operacionalizam e objetivam cumprir o dever legal de pagar o tributo devido e fornecer as informações necessárias, sem entraves burocráticos e armadilhas interpretativas, propiciando plena compreensão ao contribuinte.

Ao transplantar essa noção de simplicidade como diretiva de um modelo de tributação, o que se defende é que ao contribuinte importa apenas pagar e informar aquilo que lhe é exigido, não lhe cabendo a responsabilidade por interpretar e conhecer profundamente a legislação tributária.

Simplicidade, contudo, não implica um modelo tecnicamente inferior ou “simplório”. Estruturar, interpretar e operacionalizar o modelo é uma atividade que não deve ser exercida pelo contribuinte, mas tão somente por aqueles que detém a expertise tributária. O sistema deve ser dotado de execução intuitiva para o contribuinte.

A Simplicidade das regras que determinam a incidência e a cobrança do SIMPLES-JUSTO/GAJ indica, portanto, facilidade e segurança jurídica para o contribuinte pagar seus tributos e cumprir suas obrigações acessórias, reduzindo divergências na interpretação da legislação e, consequentemente, o próprio contencioso tributário.

Propicia maior adaptação do sistema tributário à crescente complexidade do mundo real[3], bem como privilegia a agilidade e praticidade das operações. Isto é, reduz significativamente o custo de compliance – tempo despendido para atender às exigências instrumentais (obrigações acessórias) – em matéria tributária. Espera-se que o cidadão possa pagar seus tributos com a mesma facilidade com que honra seus compromissos de ordem privada.

Enfim, com Simplicidade busca-se acabar com o excesso de regras resultante de tratamentos diferenciados para produtos, serviços, atividades, origem e destino de mercadorias. Afasta-se a hipercomplexidade do sistema que atualmente ofusca a legalidade. Cria-se segurança jurídica, que é desejável para o ambiente de negócios e fundamental para o incremento do desenvolvimento econômico.

Diante do desenho do nosso atual Sistema Tributário, algumas disposições constitucionais poderiam militar contrariamente à previsão do SIMPLES-JUSTO/GAJ. (i) A previsão de limitações ao poder de tributar (imunidades), conforme Art. 150 da CF; (ii) a previsão de distintas competências tributárias, conforme Arts. 153, 155 e 156 da CF, bem como o (iii) instituto da Substituição Tributária, previsto no Art. 155, XII, b. Tais disposições constitucionais exemplificam de que forma a sistemática tributária pode apresentar-se complexa e cheia de exceções com o intuito de atender outros valores também albergados pela Carta Magna.

Ainda que algumas das complexidades de nosso sistema tributário se justifiquem, conforme exemplos acima, é preciso considerar que a facilidade promovida pelo SIMPLES-JUSTO/GAJ trará benefícios tanto para a Administração Pública quanto para o Contribuinte. No que concerne à Administração Tributária, cumpre-se com o Princípio da Eficiência, previsto no Art. 37 da CF, vez que a facilidade no pagamento dos tributos proporcionará o melhor aproveitamento do aparato estatal em decorrência da diminuição da necessidade de alocação de servidores públicos e de recursos no contencioso tributário. Para os contribuintes, promoverá Segurança Jurídica, que apesar de ser um princípio constitucional implícito, é o valor que deve pautar toda a atividade administrativo-tributária do Estado.  

 

3. ISONOMIA DO SIMPLES-JUSTO/GAJ

 

Valor: as incidências sobre o consumo devem ser uniformes em relação a todos os produtos e serviços, afetando a todos os indivíduos proporcionalmente ao seu consumo, realizando-se a igualdade horizontal. Distorções relativas à igualdade vertical (progressividade do sistema tributário) devem ser corrigidas por meio da tributação da renda e pelo sistema orçamentário (gasto público).

Justificativa: a Constituição brasileira prescreve ser proibido aos entes tributantes “instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente”. São especificamente vedadas quaisquer distinções em razão de ocupação profissional ou função exercida (CF/88, art. 150, II). Essa regra constitucionaliza uma acepção de isonomia horizontal, na qual os indivíduos que são iguais em todos os aspectos relevantes devem ser tratados da mesma maneira.

A constituição também determina que sempre que possível os impostos serão graduados conforme a capacidade econômica do contribuinte (CF/88, art. 145, § 1º). Trata-se da constitucionalização do chamado princípio da capacidade contributiva, que é tomado como critério para realização de uma igualdade vertical em matéria tributária. Conforme a igualdade vertical, aqueles que ganham mais devem contribuir de maneira mais acentuada para o custeio das atividades estatais.

Na tributação sobre o consumo, contudo, nem sempre é possível realizar o ideal de tributação conforme a capacidade contributiva do contribuinte isoladamente considerado. A depender das curvas de oferta e demanda de cada setor de atividade econômica, os tributos sobre consumo podem ou não ser repassados integralmente para o consumidor final. Quando os tributos são repassados no preço dos produtos, as famílias economicamente menos favorecidas tendem a arcar com um ônus maior de tributação sobre o consumo do que as famílias mais ricas, proporcionalmente à sua renda. A isso se denomina de regressividade da tributação sobre o consumo.

Para lidar com essa questão da regressividade da tributação sobre o consumo foi instituída a seletividade, que é determinada pela Constituição em relação ao IPI (CF/88, art. 153, § 3º, I) e facultada em relação ao ICMS (CF/88, art. 155, § 2º, II). Seletividade significa tributar menos os produtos tidos por essenciais, na esperança de que as famílias mais pobres (que presumidamente consomem mais os produtos essenciais) fossem menos oneradas.

As desonerações da cesta básica beneficiam em maior escala os mais ricos na medida em que seus produtos são consumidos em maior escala por famílias mais ricas. Nesse contexto, a igualdade perde duplamente. De um lado, o problema da regressividade não é resolvido. De outro, o Estado arrecada menos e com isso tem menos recursos para realizar programas que efetivamente tenham o condão de diminuir as diferenças sociais, beneficiando os mais pobres, na forma do art. 3º, III, da CF/88.

Um sistema de tributação do consumo sem quaisquer isenções e com redistribuição do excesso de arrecadação obtido com uma base tributável mais neutra tende a ser mais benéfico para as pessoas de menor renda.[4] Não existem dois indivíduos iguais e a discussão sobre quais variáveis devem influenciar nas distinções a serem feitas pela legislação tributária dificilmente alcançará consenso[5].

Os IVAs antigos tinham duas ou três alíquotas (bens essenciais, alíquota normal e alíquota majorada) mas a quase totalidade dos IVAs adotados nos últimos 20 anos tem alíquota única. Essa tendência decorre da evidência de que a multiplicidade de alíquotas de um imposto geral dificulta a observância pelo contribuinte, encarece o controle da arrecadação pelo fisco e cria vulnerabilidade política (pressões para extensão da alíquota reduzida a bens e serviços menos meritórios).

O ideal da capacidade contributiva deveria considerar a carga tributária total de um contribuinte no curso de sua vida. Entretanto, por diversos motivos, alguns deles temporais e práticos, nosso sistema tributário, assim como os outros países de que se tem notícia, não busca tributar toda a renda gerada ou consumida por um contribuinte ao final de sua vida, mas estabelece diversas incidências pontuais que vão se somando. Em função da necessidade de arrecadação constante e por diversos entes federativos, a tributação é dividida em diversas incidências sobre fatos específicos, em vez de buscar um grande balanço final da vida do contribuinte. O próprio sistema molda sua concepção de capacidade contributiva.

Nesse contexto, a tributação sobre o consumo promove melhor a igualdade horizontal e vertical ao utilizar alíquotas uniformes.

Com alíquotas uniformes, abandonam-se tentativas de corrigir a regressividade da tributação sobre consumo, que têm se mostrado inócuas ou mesmo contraproducentes, em prol de uma incidência tributária que afeta todos os indivíduos proporcionalmente ao seu consumo. Com isso, realiza-se a igualdade horizontal.

A distorção que pode ser arguida em relação à igualdade vertical deverá ser endereçada pelo sistema orçamentário, do qual faz parte o próprio sistema tributário, e pela tributação da renda. Por meio do gasto público, é possível implementar políticas públicas que efetivamente sejam voltadas para as famílias mais pobres. Pela tributação sobre a renda, é possível realizar o ideal de progressividade do sistema tributário. A tributação sobre o consumo não tem capacidade de absorver todas as variáveis que podem ou não indicar capacidade contributiva. Além disso, onde todos pagam, todos pagam menos. Isso incrementa a receita pública e aumenta o potencial da redistribuição de renda a partir do orçamento público.

Na forma como a tributação do consumo no Brasil está atualmente estruturada, há diversos fatores que militam contra a realização da isonomia na tributação sobre o consumo mediante previsão de alíquotas uniformes. Dentre eles, podem ser destacados: (i) as previsões de seletividade em relação ao IPI (CF/88, art. 153, § 3º, I) e ao ICMS (CF/88, art. 155, § 2º, II); (ii) a divisão da competência para tributar operações com mercadorias (Estados – CF/88 art. 155, II) e serviços (Municípios – CF/88, art. 156, III); (iii) a tributação adicional da União sobre as mesmas materialidades, sob o artifício de tributar faturamento ou receita bruta (CF/88, art. 195, I, “b”); (iv) incidências específicas sobre determinados bens ou serviços, como a CIDE-Combustíveis (inserida conforme a norma de competência do art. 177, § 4º c/c art. 149 da CF/88) e a CIDE-Royalties (inserida conforme a norma de competência do art. 149 da CF/88); (v) imunidades objetivas e subjetivas que abrangem a tributação sobre o consumo; (vi) isenções conferidas por legislação específica, às vezes sem observância das diretrizes constitucionais, dentre outros.

A melhor concretização do princípio da igualdade tributária aponta em sentido contrário a todas essas regras específicas. Instituir alíquotas uniformes contribui para a construção de um sistema tributário mais racional, mais funcional, e, sobretudo, mais igualitário, se considerado em seu conjunto.

 

4. NEUTRALIDADE DO SIMPLES-JUSTO/GAJ

 

Valor: A neutralidade das incidências tributárias sobre o consumo é o valor essencial para evitar efeitos distorcivos na alocação de recursos na economia e é o instrumento adequado para garantir que a escolhas de investimento e o desempenho de determinado setor, produto ou serviço não sejam afetados pela tributação. A tributação sobre o consumo deve ser neutra pois não é o instrumento adequado para a correção de falhas de mercado.

Justificativa: todos os tributos aceitos em nosso sistema jurídico podem ser classificados como distorcivos (distorcionary). Tributos não distorcivos (non distortionary) seriam somente aqueles cobrados em função de uma característica do próprio contribuinte (imposto fixo por cabeça, por exemplo) ou em função de algo que ele não pudesse controlar (imposto sempre que chover). Isso ocorria, por exemplo, com o tributo pago pelos vassalos aos suseranos na Idade Média. Os vassalos não podiam deixar a terra do suserano e sua presença ali os obrigava a pagar tributo em forma de trabalho[6].

Tributos não distorcivos ou lump-sum taxes, no entanto, não são admitidos em nosso ordenamento jurídico. Com efeito, a exigência de que os impostos, sempre que possível, sejam graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte (CF/88, art. 145, § 1º), combinada com a previsão de materialidades tributáveis que dizem respeitos a fatos praticados pelo contribuinte ou pelo Estado, leva à impossibilidade da cobrança desse tipo de tributo. Há bons motivos para que seja assim. O indivíduo tributado deve ter condições materiais de pagar o tributo, sob pena de a tributação não alcançar o seu objetivo de arrecadação. O cidadão paga impostos porque pode pagar, paga taxas porque demanda certa atividade do Estado, paga contribuições porque pertence a determinado grupo especialmente afetado por uma prestação estatal e assim por diante.

A circunstância de nosso sistema, por razões jurídicas, econômicas ou filosóficas, ser avesso à tributação não distorciva, não significa que todos os tributos devam distorcer a alocação de fatores econômicos de maneira irrestrita. Os tributos sobre fatos do contribuinte, como ocorre na tributação sobre o consumo, tem por característica influenciar na escolha do cidadão quanto ao exercício de determinada atividade econômica.

Os tributos sobre o consumo não são sempre arcados pelo industrial, comerciante ou prestador de serviços. Grande parte é repassada para os consumidores, a depender da curva de oferta e demanda do tributo específico. No entanto, se os tributos são arcados pelo consumidor, eles influenciam na decisão de comprar ou não determinado produto[7]. Quando são arcados pelo comerciante, industrial ou prestador de serviços, influenciam na decisão de exercer ou não atividade econômica naquele determinado setor. Com efeito, se o retorno esperado de uma atividade de comerciante em relação ao capital investido for menor do que o retorno de uma aplicação financeira tida por 100% segura (o exemplo clássico são títulos governamentais), não há porque exercer a primeira atividade econômica que, além de tudo, demanda trabalho.

Ocorre que além de influir nos binômios “consumir e não consumir” e “exercer atividade econômica e não exercer atividade econômica”, os tributos também podem exercer efeitos distorcivos da alocação de recursos no mercado em outros aspectos. Podem influenciar: (i) na escolha de um empresário em investir em um setor ou em outro; (ii) na decisão de vender (ou comprar) um ou outro produto dentro de um mesmo setor de atividade; (iii) na decisão de vender (ou comprar) um produto ou serviço presencialmente ou pela internet, etc.

Basta estabelecer uma distinção entre a tributação da carne da parte dianteira e traseira do boi que de repente os animais começam a nascer apenas com as partes tributadas de forma menos onerosa. Basta tributar de forma diferente o néctar de laranja do suco de laranja (a distinção é baseada na adição de açúcar), que um ou outro produto de repente some do mercado. No primeiro exemplo, cria-se um incentivo à fraude. No segundo, há nítida indução do comportamento lícito do mercado, em favor da escolha menos tributada. Não obstante, os exemplos têm uma característica em comum: a criação de distinções gera uma distorção na forma como competem os players de mercado.

Essa quebra na competição comum de mercado poderia ser justificada pela correção de uma falha de mercado. Há casos em que o mercado não é eficiente. Se há uma série de empresas sediadas na margem de um rio, nenhuma delas tem incentivo de despoluir o rio, porque essa atitude beneficiaria a todas e não somente a uma delas (externalidade positiva, que denota uma falha de sinal). No entanto, caso se institua um tributo que onere de maneira menos gravosa as empresas que despoluam o rio, reverte-se esse jogo de incentivos.

Com isso, afirma-se que o sistema tributário perfaz um duplo dividendo: (i) ganha em arrecadação; (ii) ganha na correção da falha de mercado. Ocorre, entretanto, que na tributação do consumo, essa tentativa de obter o duplo dividendo, incentivando atividades e desincentivando outras por meio da tributação, tem significado a perda da funcionalidade e da simplicidade de nosso sistema tributário. A criação de diferenciações e a indução de comportamentos pela tributação sobre o consumo é a origem da guerra fiscal e de grande parte a complexidade do ICMS, da Contribuição ao PIS e da Cofins. Mira-se no duplo dividendo e acaba-se comprometendo o objetivo fundamental da tributação, que é arrecadar recursos para o custeio do Estado.

Muitas vezes, será possível argumentar que a regra tributária não distorceria a livre concorrência, mas viria a corrigir uma falha da própria livre concorrência, promovendo outros objetivos constitucionais (mormente os propósitos do art. 170). Ocorre que o tributo dificilmente exerce uma intervenção precisa sobre o domínio econômico. Seus efeitos, no mais das vezes, são difusos e pouco precisos. Na tributação sobre o consumo no Brasil, verifica-se de maneira clara como a criação de distorções corrompeu a funcionalidade do sistema. Ao buscar o duplo dividendo, a tributação sobre o consumo no Brasil ficou com dividendo nenhum. Por isso a diretiva de neutralidade deverá orientar a reforma da qualidade do sistema tributário brasileiro.

Por isso a tributação do consumo deve pautar-se na neutralidade: para que a tributação sobre o consumo não crie distorções no ambiente de negócios, permitindo a eficiente alocação do investimento e prevenindo a entropia do planejamento tributário[8]. Qualquer distinção jurídica tem o potencial de distorcer escolhas. Neste sentido, uniformidade de alíquota, não-cumulatividade efetiva, simplicidade e legalidade plena são os instrumentos por excelência para se garantir a neutralidade do SIMPLES-JUSTO/GAJ.

Trata-se de exigência que deflui das normas da segurança jurídica (CF/88, art. 5º, caput e diversas outras regras constitucionais), da legalidade (CF/88, art. 5º, II e art. 150, I) e da livre-concorrência (CF/88, art. 170, IV). Com efeito, ao criarem-se distinções, o contribuinte perde capacidade de prever as consequências normativas de sua conduta (perda de segurança jurídica), resta prejudicada a subsunção clara do fato à norma tributária (que é exigência da legalidade) e distorcem-se as condições de livre-concorrência. 

 

5. TRANSPARÊNCIA DO SIMPLES-JUSTO/GAJ

 

Valor: A Transparência da incidência tributária e da destinação dos recursos arrecadados é o instrumento adequado para o exercício da plena cidadania fiscal, na medida em que viabiliza ao cidadão-contribuinte controlar a atuação da Administração Tributária e o atendimento ao interesse público.  A Transparência do Sistema Tributário é medida de igualdade entre os contribuintes, pois proporciona compliance na perspectiva horizontal (contribuinte-contribuinte) e accountability na perspectiva vertical (Fisco-contribuinte).

Justificativa: Transparência como exercício da Cidadania Fiscal

A Transparência confere visibilidade à complexa relação entre direito, economia e política. É o elemento que empodera o verdadeiro titular do ônus da carga tributária – o cidadão – e permite o pleno exercício de seu direito de voto. Isto porque a visibilidade das ações do governo e a participação social ativa são instrumentos eficazes de combate à corrupção e controle dos atos da administração na gestão do interesse público, em claro alinhamento aos Princípios Constitucionais da Publicidade (Art. 37 CF) e da Eficiência (Art. 37 CF).

O exercício da cidadania fiscal ganha ainda mais relevo quando contextualizado no seio da sociedade moderna, marcada pelo movimento de rompimento com o Paradigma Comando-Controle de um Estado verticalizado e voltado para a aplicação de sanções.

A sociedade moderna caminha, assim, em sentido oposto, rumo às estratégias de regulação em rede e regulação responsiva[9]. Isto é, a própria sociedade, por meio da transparência, é quem “vigia os vigilantes” e, em matéria fiscal, nada mais relevante que todos saibam quanto cada player paga, (ou quanto e o por quê deixa de pagar ) aos cofres públicos, bem como de que forma o valor destinado ao erário é aplicado naquilo que efetivamente beneficia o interesse público.

Nesse sentido, os atos de concreção do direito, sejam eles normais (administração tributária), sejam eles patológicos (contencioso administrativo e judicial), interessam não só ao servidor que aplica o direito ou ao contribuinte que paga ou discute o tributo. São igualmente importantes para a sociedade como um todo, vez que o conhecimento da legalidade abstrata não basta para a plena compreensão do direito. É a transparência acerca da legalidade concreta efetivamente praticada pelo Fisco que importa como medida de segurança jurídica e de controle sobre seus atos.

O fundamento desse ideal encontra respaldo na Lei de Acesso à Informação, que se orienta pelos princípios básicos de “observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção (art. 3º, I); divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações (art. 3º, II); utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação (art. 3º, III) fomentando o desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública (art. 3, IV) e desenvolvimento do controle social da administração pública (art. 3, V)”.

Justificativa: Transparência como medida de igualdade entre os contribuintes

Dispõe o § 1° do Art. 145 da Constituição Federal que “sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte”. Veja-se que a distribuição igualitária da carga tributária é um imperativo de justiça resguardado pela Constituição.

Sendo o pagamento do tributo uma cota de sacrifício pessoal que todo cidadão realiza pela manutenção do próprio Estado e da vida dentro de uma comunidade política, nada mais justo que esta cota seja paga de acordo com a sua capacidade econômica. E para garantir essa medida, importa que os próprios contribuintes saibam o quanto os “seus pares” (outros contribuintes) estão pagando, bem como se a Administração Fiscal está cumprindo com o seu poder (que é também um dever) de fiscalizar o pagamento dos tributos.

Neste ponto importa esclarecer que, quando falamos em Transparência do Sistema Tributário, nos referimos a um sistema que seja capaz de assegurar tanto a (i) compliance por parte de todos os contribuintes bem como a (ii) accountability na atuação da Administração Tributária.

A (i) compliance opera-se por meio da transparência em uma perspectiva horizontal, ou seja, numa relação contribuinte-contribuinte. Ela incentiva a norma social de conduta dos contribuintes no sentido de ampliar o cumprimento da regra de “pagar o tributo”, pois torna o contribuinte o próprio fiscal de seu interesse. Usando metáfora cunhada por Otfried Hoffe e bastante ilustrativa dessa ideia, o contribuinte cuida para não ser “o único bobo a pagar pela viagem”. [10]

No plano da (ii) accountability, a transparência viabiliza o acesso à prática da legalidade (legalidade concreta) permitindo a verificação da aplicação das normas tributárias, pelo Poder Executivo, aos fatos descritos hipoteticamente na lei (legalidade abstrata). Com a accountability da Administração Tributária evita-se que esta incorra em uma administração “não pública” e em desacordo com o interesse público. Também evita-se que esta seja ineficiente e não exerça, de forma igualitária com todos os contribuintes, o seu poder-dever de fiscalizar o estrito cumprimento das obrigações fiscais por parte de todos os seus administrados, sem distinções.

Feitas tais considerações acerca do alcance daquilo que defendemos com a Transparência do Sistema Tributário, impõe-se o desenho de um Sistema Tributário (i) poroso à participação social e (ii) alinhado às tendências da sociedade moderna voltada a estratégias de governança em rede e responsividade regulatória, sendo a transparência o corolário de ambas.

Na prática, cite-se o potencial da Alíquota Única no que tange ao empoderamento do cidadão no debate político sobre carga tributária. Quando houver necessidade de aumentar a receita tributária, aumenta-se a alíquota, sem afetar os preços relativos dos bens e dos serviços. Os preços nominais podem subir ou descer uniformemente, como a maré do oceano levanta ou abaixa igualmente todos os navios.

No que tange à garantia da igualdade entre os contribuintes, a transparência implica no potencial de aumentar tanto a compliance no plano horizontal (entre contribuintes) quanto a accountability no plano vertical (entre contribuintes e Administração Tributária). cite-se como exemplo de compliance o fim dos benefícios setorias. Ora, é do interesse dos próprios contribuintes que seus pares estejam sujeitos às mesmas condições quanto às obrigações de pagar tributos, sendo certo que a Transparência é ferramenta poderosíssima em prol desse objetivo. No que tange à accountability, a Transparência garante que a legalidade concreta praticada pela Autoridade Tributária seja a mesma para todos os administrados. Na prática, erradica-se o uso dos “balões de ensaio” do Fisco, por meio das autuações (AIIMs) que testam diferentes teses com diferentes contribuintes, buscando sempre averiguar qual delas vai funcionar, sempre em uma tentativa de arrecadar mais.

É certo que a proteção ao sigilo fiscal, prevista no Art. 198 do CTN poderia apresentar- como óbice ao SIMPLES-JUSTO/GAJE. O sigilo fiscal é usualmente defendido como decorrência da proteção constitucional à intimidade e vida privada, ex vi do Art. 5° da CF.

Ocorre que informações fiscais não são íntimas ou privadas. Muito pelo contrário, são informações de ordem pública e têm pertinência para todos os contribuintes, pois dizem respeito ao dever fundamental de pagar impostos, que deve ser respeitado por todos. Trata-se de interesse público porque o pagamento de impostos é o que mantém o próprio Estado. Conforme CELSO LAFER, é um interesse que “temos em comum com os nossos concidadãos, que se localizam num mundo público – que compartilhamos, mas não possuímos (…) e que ultrapassam, por serem interesses comuns e públicos, o horizonte da vida de um ser humano considerado na sua singularidade”. [11]

 

6. ENFIM, ARRECADAÇÃO COMO FINALIDADE BÁSICA DO SIMPLES-JUSTO/GAJ

 

ARRECADAÇÃO deve ser a finalidade da tributação sobre o consumo, cuja base é a produção consumida acrescida da importação para consumo. A finalidade de arrecadação decorre de cada um dos valores descritos acima, que orientam a proposta do SIMPLES-JUSTO/GAJ.

A finalidade de arrecadação decorre diretamente do valor de neutralidade. Todos os tributos possuem funções fiscais (de arrecadação) e extrafiscais (de indução de comportamentos). No entanto, o valor neutralidade aponta para a diminuição máxima das funções extrafiscais da tributação sobre o consumo, em prol das finalidades fiscais. A vocação da tributação sobre o consumo é arrecadar, não buscar corrigir falhas de mercado nem promover outros objetivos constitucionais, que são mais adequadamente endereçados pela tributação da renda e pelo gasto público.

A previsão de alíquotas uniformes, independentemente de tratar-se de produto ou serviço, de qualquer tipo que seja, também contribui para a finalidade de arrecadação. Com alíquotas uniformes, acaba-se com o gasto público indireto relacionado à tributação do consumo (tax expenditure). Sem isenções, reduções de base de cálculo, alíquotas diferenciadas, e afins, a finalidade arrecadatória da tributação sobre o consumo é posta em evidência. Uma vez arrecadados os recursos, o orçamento é o carro chefe para promover a distribuição de renda, a redução de desigualdades e demais finalidades constitucionais.

A transparência também apresenta conexão estreita com a finalidade arrecadatória da tributação sobre o consumo. Se a finalidade é arrecadar, os cidadãos sabem que estão pagando para o custeio do Estado. A transparência exige que saibam o quanto pagam e no que seus recursos são posteriormente gastos. Com isso, empodera-se o cidadão-contribuinte para controlar a incidência tributária e o gasto público. Tanto como a velocidade máxima nas vias de grande circulação da cidade, a alíquota do tributo sobre o consumo deveria ser tema de debate nas eleições.

Por fim, também o valor simplicidade conduz à finalidade de arrecadação. Grande parte das distorções que existem em nossa tributação sobre o consumo decorrem de tratamentos diferenciados para tentar promover objetivos extrafiscais. Com a tomada de consciência de que a tributação sobre o consumo deve ser simples, neutra, uniforme e transparente, a finalidade arrecadatória destaca-se como o grande objetivo dessa modalidade de tributação.

O ICMS, como principal tributo do Estado, deve ser utilizado para arrecadar, financiando o Estado com tamanho e qualidade de serviços proporcionais aos desejos e aos tributos pagos pelo cidadão consumidor. Não se deve fazer política industrial ou redistribuição de renda com tributação sobre o consumo e, sim, a partir do orçamento. A redistribuição de renda a partir do orçamento público, por sua vez, requer eficiência do sistema tributário. Além de favorecer a transparência e a neutralidade, um sistema simples e sem diferenciações e privilégios, permite ao Estado arrecadar o necessário ao custeio, investimentos e programas sociais, com baixos custos administrativos de arrecadação. Os quatro valores (simplicidade, isonomia, neutralidade e transparência) imbricam-se mutuamente em favor de uma tributação do consumo com finalidade eminentemente de arrecadação.

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[1] Ver “Nossa Reforma Tributária” http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,nossa-reforma-tributaria,10000060810
[2] “É hora da reforma da qualidade da tributação sobre o consumo”: http://jota.uol.com.br/e-hora-da-reforma-da-qualidade-na-tributacao-sobre-o-consumo
[3] Joseph Stiglitz, chama essa capacidade de adaptação de um sistema tributário à realidade econômica de “flexibilidade”. Economics of the Public Sector. 3rd ed. New York/London: WW Northon & Company, p. 466-467.
[4] Assim: FERIA, Rita de la; KREVER, Richard. Ending VAT Exemptions: Towards a Post-Modern VAT. Oxford Centre for Business Taxation. WP 12/28. p. 18.

[5] Joseph Stiglitz, economista americano vencedor do prêmio Nobel em 2001 e autor do livro Economics of the Public Sector, dá o seguinte exemplo para estressar a aplicação do princípio da igualdade a partir da tributação: Considere-se um par de gêmeos idênticos em todos os aspectos, exceto pelo fato de um deles gosta de sorvete de baunilha e o outro de chocolate. Para simplificar, imaginemos que ambos os sorvetes possuam o mesmo preço. Estaria o sistema tributário tratando igualmente essas duas pessoas se o sorvete de chocolate possuísse uma tributação diferente do sorvete de baunilha? A resposta a essa questão depende da escolha pelas diferenças de sabor como uma variável importante para a distinção a ser feita pelo sistema tributário. Esse e outros exemplos, segundo ele, demonstram a dificuldade preliminar de se definir o que significa um tratamento igualitário e quando um tratamento diferenciado se justifica.
[6] STIGLITZ, Jospeh. Economics of the Public Sector. 3ª ed. New York: W.W. Norton & Company, 1999. pp. 451-542.
[7] Isso é verdade exceto para os bens ou serviços que possuem demanda inelástica, que não seria afetada pelo preço. Na prática, contudo, é difícil identificar exemplos de demandas totalmente inelásticas.
[8] STIGLITZ, Jospeh. Economics of the Public Sector. 3ª ed. New York: W.W. Norton & Company, 1999. pp. 458-459.
[9]  John Braithwaite explica que estratégias de horizontalização regulatória podem ser extremamente virtuosas na sociedade moderna. Em um mundo onde “informação é poder”, munir a própria sociedade civil de informações é, no limite, favorecer o próprio exercício da democracia. Conforme BRAITHWAITE: “The vitality of a social order comes from below, that is, from the necessities of cooperation in everyday life’’ (Selznick, 1992, p. 465). Responsiveness means having respect for the integrity of practices and the autonomy of groups; responsiveness to ‘‘the complex texture of social life’’ (Selznick, 1992, p. 470) (…) Restorative and responsive regulatory theory has evolved into a deliberative, circular theory of democratic accountability, as opposed to a hierarchical theory where the ultimate guardians of the guardians are part of the state (Braithwaite, 2002; Braithwaite & Roche, 2000). This ideal is for guardians of accountability to be organized in a circle where every guardian is holding everyone else in the circle accountable, where each organizational guardian holds itself internally accountable in deliberative circles of conversation and where such circles are widened when accountability fails.”. BRAITHWAITE, John. Responsive Regulation and Developing Economies. World Development Vol. 34, No. 5, pp. 884–898, 2006.

[10] O autor explora o dilema entre ser honesto e ser bobo, asseverando que “(…) para o indivíduo é somente racional se ele não precisa temer ser honesto sozinho e então ficar aí plantado como idiota.”. Ou seja, não é racional que o contribuinte pague sozinho a conta do Estado. HOFFE, Otfried. Justiça Política – Fundamentação de uma filosofia crítica do direito e do estado”, Vozes: São Paulo, 1991, pp. 333 a 336.
[11] LAFER, Celso A reconstrução dos direitos humanos – um diálogo com o pensamento de Hannah Arendt”, Companhia das Letras, 1ª ed., 1988, 3ª reimpressão, 1999, p. 237

Eurico Marcos Diniz de Santi - Sócio Fundador do Escritório Santi & Estevão Advogados, Professor da FGV Direito SP. Coordenador do Núcleo de Estudos Fiscais (NEF), Diretor do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF) e Coordenador do Projeto Piloto do Indicador de Compliance Corporativo, na linha de pesquisa Transparência e Sigilo nos âmbitos Público e Privado, do Núcleo de Estudos Fiscais da FGV DIREITO SP

Laura Romano Campedelli - Advogada associada ao escritório Santi & Estevão Advogados, Coordenadora Executiva do Projeto Nossa Reforma Tributária (NEF) e Mestre em Direito e Desenvolvimento pela FGV Direito SP

Lina Santin - Advogada, sócia do escritório Santi & Estevão Advogados, Pesquisadora assistente do Centro de Cidadania Fiscal (C.Ci.F.) e Mestranda e membro do Núcleo de Direito Tributário Aplicado da FGV Direito SP

Paulo Arthur Cavalcante Koury - Advogado associado ao escritório Aires Barreto Advogados, Coordenador Executivo do Projeto Nossa Reforma Tributária (NEF) e Mestrando em Direito Tributário pela USP.

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