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Programa de Parcerias de Investimento: mocinho ou vilão?

Cabe aos gestores públicos e privados saberem operar adequadamente o instrumento
Ana Carolina Hohmann
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O Programa de Parcerias de Investimento (PPI) foi lançado como uma das primeiras iniciativas do governo Michel Temer, inicialmente por meio da Medida Provisória nº 727/16 e, posteriormente convertida na Lei federal nº 13.334/16. Desde então, os debates em torno do programa têm se dado de modo acalorado, muitas vezes movido por paixões políticas, afastando-se do foco principal: o fato de que a melhoria e ampliação da infraestrutura nacional é urgente (quiçá, já tardia) , demanda recursos vultuosos e elevado grau de expertise técnica para sua consecução, e que cabe ao Estado atender essa demanda da melhor e mais eficiente forma possível. Para cumprir tal desígnio, pode ele usufruir de parceiros privados – sejam eles nacionais ou estrangeiros.

Entretanto, a realidade fática impõe que para que esse escopo se cumpra, seja criado um ambiente mais favorável à atração dos investidores privados, fazendo com que estes se sintam atraídos a se tornarem parceiros do Poder Público e desejem atuar nos projetos que são de interesse do último. O cenário já é há muito conhecido – foi sob o mesmo contexto que tivemos o advento da lei das parcerias público-privadas, no final de 2004, que inovou o panorama das concessões de serviço público, ao prever a possibilidade de serem concedidas maiores garantias aos parceiros privados nos contratos firmados com a Administração Pública e o compartilhamento de riscos entre as partes, dentre outras inovações capazes de tornar a relação contratual menos verticalizada do que ocorria nos contratos administrativos clássicos de outrora.

O PPI vem colaborar para a criação de um ambiente mais receptivo aos investidores potenciais nos projetos de infraestrutura qualificados como prioritários. Em linhas gerais, o Programa se apoia em dois pressupostos: a racionalização e objetivação dos projetos de infraestrutura e o estímulo à estruturação debons (e adequados) projetos, além da promoção de mais ampla competição no setor.

Não se limita apenas às concessões de serviços públicos e PPPs, abrangendo negócios público-privados compreendidos em sentido lato, que possuam caráter estratégico, representem montante significativo de investimentos e perdurem no tempo. A lei é expressa quanto às intenções do Programa em buscar assegurar estabilidade e segurança jurídica, além de minimizar a intervenção do Estado na esfera privada (fortalecendo-se o seu papel de regulador), garantir transparência, qualidade e eficiência na atuação estatal e a estabilidade das políticas de infraestrutura. Para tal, ainda segundo o texto legal (art. 6º), deverão ser eliminadas barreiras burocráticas à livre organização da atividade empresarial e editados planos, regulamentos e atos que formalizem e tornem estáveis as políticas de Estado fixadas pelo Poder Executivo para cada setor regulado.

Há de se admitir que é válida a crítica elaborada por alguns quanto ao fato de o PPI ter surgido sem que fosse precedido de um debate público, dada a sensibilidade do tema referente aos papéis do Estado e dos entes privados na consecução de projetos de infraestrutura, na prestação de serviços públicos e à temática atinente às privatizações. Porém isso não invalida os aspectos positivos do programa e as perspectivas de o mesmo atrair, efetivamente, investidores e impulsionar a economia brasileira em um momento de crise, contribuindo para a criação de empregos. Ademais, há de se reconhecer a incapacidade de o Estado, autonomamente, realizar os investimentos necessários. Paralelamente, a expertise privada é bem-vinda. O apoio da iniciativa privada é, portanto, necessário. E é, também, necessário, criar-se mecanismos de atração dessa iniciativa privada. É mister ter em consideração que os investimentos em infraestrutura possuem duas facetas – uma de caráter público e outra de caráter privado.

Sob a perspectiva pública, ele pode ser pensado como um mecanismo de realização do interesse público e instrumento propulsor do desenvolvimento econômico e social. Estando a infraestrutura vinculada a atividades caracterizadas como serviços públicos, o seu planejamento e a garantia de sua disponibilidade à população é um dever do Estado. Já sob a perspectiva privada, enxerga-se nessa espécie de investimento um negócio, destinado a prover de lucro o sujeito responsável pela sua construção e operacionalização.

Apesar de o Estado reconhecer a importância da criação e disponibilização de infraestruturas e assumir a titularidade e responsabilidade por tais atividades, a sua execução propriamente dita lhe é atípica e foge à sua expertise. Não obstante, considerando que são obras que demandam investimentos elevados, muitas vezes o Poder Público não possui capacidade financeira de executá-las autonomamente (em especial, quando há um grande número de projetos a serem executados concomitantemente). Nesse contexto, é de grande coerência que o ente estatal se “associe” a um ente privado para a consecução de obras de infraestrutura, e mesmo para a sua exploração, prestando diretamente os serviços públicos correlatos que são de responsabilidade do primeiro. Vê-se, portanto, que, apesar de duas faces bastante distintas, as mesmas são complementares entre si e é de interesse público que sejam pensadas dessa maneira – afinal, em última análise, a finalidade maior da Administração Pública é a realização do interesse público, com eficiência e economicidade.

A grande questão, portanto, não parece ser se cabem ou não serem realizadas parcerias entre entes públicos e privados para realização de investimentos em infraestrutura, mas sim o que será objeto e concessões (e aí é relevante o papel do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República –CPPI). Como serão formatadas essas parcerias, quais serão os modelos contratuais utilizados, como serão estruturados os projetos básicos, qual será a modelagem financeira, quais as hipóteses de reequilíbrio econômico-financeiro, o prazo contratual adequado à amortização dos investimentos e as possibilidades de renovação do instrumento, dentre outros aspectos relevantes para o sucesso dos empreendimentos – tanto sob a perspectiva pública quanto sob a privada.

É certo que projetos bem estruturados ensejam menores custos ao erário e trazem maiores benefícios à sociedade, atendendo melhor ao interesse público – daí a importância da participação privada na atividade de estruturação, uma vez que, não raro, os entes privados possuem melhor conhecimento das especificidades e dificuldades do setor, possibilidades de ganhos de eficiência, custos envolvidos, dentre outros aspectos. Outro viés que adquire crescente relevância se refere à adequada previsão de métodos de resolução de conflitos, alternativos ao Poder Judiciário, nos instrumentos contratuais – extremamente valorizada por investidores estrangeiros e cada vez pelos investidores nacionais. Também é necessário que seja realizada a adequada fiscalização dos contratos – tanto pelo próprio ente público contratante como pelos órgãos de controle externo, além da assunção dos deveres de compliance por parte dos entes privados que contratam com a Administração Pública (em especial em decorrência do que dispõe a lei anti-corrupção – Lei federal nº 12.846/13).

Todos esses fatores colaboram para o sucesso dos contratos celebrados entre poder público e entes privados para a execução de grandes projetos deinfraestrutura e prestação de serviços públicos subjacentes. Tem-se que a lógica que deve permear os contratos celebrados entre o Poder Público e os sujeitos privados que com ele contratam – especialmente no âmbito dos contratos para a realização de projetos de infraestrutura e na prestação de serviços públicos – não deve ser de adversidade, mas sim de efetiva parceria, uma vez que tais instrumentos intentam, ao fim e ao cabo, a consecução do interesse público. Portanto, a atuação do ente administrativo e do ente privado deve se dar em prol do sucesso do projeto em questão – desde o momento da concepção deste, perpassando pela elaboração do instrumento editalício e a execução do contrato. Da mesma forma, as regulamentações acerca da matéria devem ser no sentido de criar um ambiente de incentivo ao investidor, ao invés de repeli-lo.

Nesse sentido, a lei que institui o PPI é, em última análise, bem-vinda. Caberá aos gestores públicos e privados saberem operar adequadamente o instrumento.

Ana Carolina Hohmann - Advogada da área Administrativo e Regulatório do escritório Souto Correa

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