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O Judiciário não pode perder a oportunidade na crise

Caminho é o planejamento, a integração e a cooperação
Juliano Ribeiro Santos Veloso
Foto: Fellipe Sampaio/SCO/STF
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Virou lugar comum o Judiciário brasileiro ser desafiado a ajudar a resolver várias crises do Estado brasileiro. Só para ficar em dois exemplos recentes, é possível lembrar da crise do setor penitenciário brasileiro (ADPF 347, em que foi declarada a inconstitucionalidade do sistema prisional brasileiro) e da crise financeira dos Estados (Ex: ACO 2972, na qual o Estado do Rio de Janeiro questiona o bloqueio de recursos pelo governo federal).

Essas crises não são formadas do dia para a noite, e, em virtude da inércia do Estado brasileiro, acabam por bater na porta do Judiciário. A solução das crises não são uma opção, mas uma necessidade pertinente aos direitos fundamentais do ser humano. A crise não é do Executivo ou Legislativo, mas do Estado brasileiro, no qual o Judiciário tem um papel fundamental. Só o cidadão brasileiro pode avaliar, por último, se o trabalho dos três poderes foi bem feito.

O fenômeno da judicialização não é exclusivamente brasileiro [1], mas cada país deve buscar as soluções de acordo com suas realidades, de modo a gerar efeitos concretos para a sociedade. E o ordenamento brasileiro talvez seja um dos melhores no mundo porque disponibiliza as mesmas ferramentas dos gestores para os operadores do direito. Por isso, o Judiciário não pode perder a oportunidade de contribuir para a solução definitiva das crises por meio da utilização dos instrumentos jurídicos gerenciais descritos no ordenamento jurídico brasileiro.

Mas o que são os instrumentos jurídicos-gerenciais? São jurídicos os instrumentos porquanto estão previstos na Constituição Federal, na legislação ordinária, na jurisprudência e na doutrina. Esses mesmos instrumentos legais também são gerenciais porquanto possuem equivalentes na Ciência da Administração Pública e na Ciência Política, áreas de conhecimento que trabalham também com as políticas públicas. Essa perspectiva gerencial do texto constitucional/legal brasileiro permite o alinhamento dos esforços das diversas áreas. Por exemplo, um gestor público ao utilizar esses instrumentos legais pode falar a mesma língua de um advogado público federal e do Judiciário, facilitando o controle dos resultados.

Um bom exemplo de instituto jurídico que possui aspecto gerencial é o direito ao planejamento [2]. Ele está previsto em cerca de 16% do texto constitucional brasileiro, em toda legislação federal de políticas públicas, mencionado em jurisprudência, e corroborado pela doutrina nacional e estrangeira como um instituto jurídico.

O planejamento permite projetar a solução da crise no médio e longo prazo. Também é um instrumento de equilíbrio entre a “reserva do possível” e o “mínimo existencial” porquanto permite traçar cenários de prazos para o alcance dos direitos fundamentais, de forma igualitária e impessoal, com os recursos humanos, materiais e tecnológicos atualmente disponíveis.

Nenhuma política pública será eficiente e eficaz sem planejamento, e, por isso, o primeiro passo para o Judiciário, em qualquer crise, é permitir aos órgãos responsáveis que se planejem ou cumpram o efetivamente planejado. Por outro lado, é um dever do Estado e um direito do cidadão exigir a elaboração e a execução de planos factíveis, por isso, se fala em um direito ao planejamento da política pública, cabendo ao Judiciário o controle.

A utilização desses mecanismos jurídicos-gerenciais não é uma novidade no Judiciário, mas precisam ser melhor sistematizados. Por exemplo, na decisão da ADPF 347 [3] é possível visualizar a utilização de uma série desses mecanismos jurídicos-gerenciais, como diagnóstico, planejamento, objetivos/metas e qualificação de pessoas.

Segundo o STF, o Judiciário estaria autorizado a agir a partir da inércia do Estado, expedindo ordem e remédios (METAS), para evitar a violação massiva e reiterada de direitos fundamentais.

Decidiu-se que é imprescindível um panorama nacional sobre o assunto (DIAGNÓSTICO), para que a Corte possa ter elementos para construir uma solução para o problema.

A prova da ineficiência do sistema como política de segurança pública estaria nas altas taxas de reincidência (INDICADORES DE DESEMPENHO). A responsabilidade pela solução da crise não poderia ser atribuída a um único e exclusivo poder, mas aos três — Legislativo, Executivo e Judiciário —, e não só os da União, como também os dos Estados-Membros e do Distrito Federal. Haveriam problemas de falta coordenação institucional, de formulação e implementação de políticas públicas (PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RESULTADO), e também de interpretação e aplicação da lei penal (SISTEMAS DE INFORMAÇÃO).

Caberia à Corte Constitucional brasileira o papel de retirar os demais poderes da inércia, catalisar os debates e novas políticas públicas, coordenar as ações e monitorar os resultados (GESTÃO POR RESULTADOS).

O STF não estaria autorizado a substituir-se ao Legislativo e ao Executivo na consecução de tarefas próprias de cada Poder. O Tribunal deveria superar bloqueios políticos e institucionais sem afastar esses poderes dos processos de formulação e implementação das soluções necessárias.

O Judiciário deve agir em diálogo com os outros poderes e com a sociedade (PLANEJAMENTO DEMOCRÁTICO). A definição do conteúdo próprio das políticas públicas (PLANEJAMENTO), como os detalhes dos meios a serem empregados, caberia ao respectivo órgão competente de cada Poder. Em vez de desprezar as capacidades institucionais dos outros Poderes, deveria coordená-las, a fim de afastar o estado de inércia e deficiência estatal permanente. Não se trata de substituição aos demais poderes, e sim de oferecimento de incentivos, parâmetros (METAS) e objetivos indispensáveis à atuação de cada qual, deixando-lhes o estabelecimento das minúcias para se alcançar o equilíbrio entre respostas efetivas às violações de direitos e as limitações institucionais reveladas.

Decidiu-se atuar na formação do magistrado (QUALIFICAÇÃO), para reduzir a cultura do encarceramento.

De uma maneira mais objetiva, segundo a decisão na ADPF 347, caberia ao Judiciário estabelecer metas (que o STF chamou de expedir ordens e remédios ou expedir incentivos e parâmetros) para os três poderes da União, bem como para os Estados-Membros, de modo a cumprir os objetivos legais e constitucionais (para retirar os demais poderes da inércia, catalisar os debates e novas políticas públicas).

Toda ação do Judiciário deve partir de um diagnóstico de falha no planejamento (que o STF chama de formulação de política pública) ou na execução (que o STF trata como implementação).

O Judiciário não pode substituir-se aos outros órgãos e poderes, porque é órgão de controle, dentro do ciclo do processo administrativo de resultado. Caberia ao Judiciário monitorar resultados, propondo o diálogo com a sociedade e outros poderes, retroalimentando o processo administrativo de resultado da política pública previsto em toda legislação: Planejamento, Execução, Controle e Avaliação. O STF preferiu a versão da ciência política: formulação, implantação, controle e avaliação. Os gestores públicos vão preferir a sigla em inglês “PDCA”. Mas estão todos falando da mesma coisa.

O caminho iniciado na ADPF 347 vai ao encontro das melhores práticas de litigância de interesse público no mundo. A utilização dos instrumentos jurídicos-gerenciais previstos na legislação permite a construção de medidas estruturantes capazes de tornar efetiva as decisões do STF.

Impõe ao Estado como um todo utilização de práticas responsivas (accountability) porque baseadas em indicadores de desempenho, metas e resultados, corroborando o texto constitucional. De forma inversa, impede uma prática utilitarista ou superficial do Judiciário, que deve sempre buscar, por sua vez, a efetividade do processo [4].

Portanto, a ADPF 347 representa um marco no controle jurisdicional das políticas públicas, porquanto estabelece premissas fundamentais a serem seguidas de forma geral no controle jurisdicional da política pública. Mas o STF poderia ter ido mais longe na utilização desses mecanismos se tivesse se aprofundado nos mecanismos jurídicos-gerenciais, como o planejamento da política pública penitenciária prevista na Lei 11530/07, que trata do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania o PRONASCI [5].

No artigo 5o, inciso VII, está previsto a elaboração e execução do plano diretor do sistema penitenciário pelos Estados e Distrito Federal. Não poderia o Judiciário determinar aos Estados a apresentação desses planos diretores penitenciários com os respectivos diagnósticos? A construção dos presídios anunciados após os massacres nos Estados do Acre e Roraima já não poderia ter iniciado com a atuação ainda em 2015 do STF? O processo judicial transparente não permite um maior grau de governança dos atores sociais envolvidos?

As informações necessárias às elaborações de planos concretos e coerentes de políticas públicas de penitenciárias estão disponíveis. A título de exemplo, é possível citar o Levantamento Nacional das Informações Penitenciárias (INFOPEN, 2014) e o relatório dos observadores internacionais de direitos humanos [6].

O problema é de todo cidadão brasileiro, mas ninguém assume a responsabilidade pelo planejamento e solução do problema no longo prazo. Pelo contrário, há 30 anos ninguém planeja a política penitenciária [7 ].

A decisão na ADPF 347, bem como o descrito na legislação ordinária acima mencionada, corroboram o noticiado pelos especialistas nos meios de comunicação. O Decreto de 18 de janeiro de 2017, que cria a Comissão de Reforma do Sistema Penitenciário Nacional, aparentemente corrobora a ideia de que o problema é de todos, mas não é de ninguém, haja vista a grande quantidade de pessoas envolvidas e a ausência de metas e responsáveis.

Portanto, sabe-se que o caminho é o planejamento, a integração e a cooperação, com o cumprimento de metas e objetivos previstos no PRONASCI, que os entes federados não realizam. Sabe-se também, que no médio e longo prazo, deve se buscar como objetivo que os recursos de médio e longo prazo sejam transferidos da construção de penitenciárias para a educação [ 8 ]. Por isso, o risco do Judiciário se furtar a enfrentar as crises postas é equivalente à perpetuação eterna dos problemas.

O ideal é que as instituições não dependessem do Judiciário para solucionar as crises postas. Mas judicializadas as questões, o Poder Judiciário deve agir para contribuir para a solução ajudando na (re)organização as instituições, por meio do estabelecimento de metas a partir dos objetivos fixados na Constituição Federal e na legislação ordinária. E se os Ministros e/ou magistrados responsáveis não se sentirem seguros para fixar as metas, analisar indicadores de desempenho ou contribuir para a elaboração do plano, podem contar com o conhecimento de profissionais disponíveis no mercado.

Como exemplificado, considerar o planejamento como instrumento jurídico, é o primeiro passo para a geração de resultados na direção da solução dos problemas no longo prazo. Portanto, no Brasil, o Judiciário possui os instrumentos constitucionais/legais com forte aspecto gerencial, capazes de permitir a colaboração na solução definitiva para as diversas crises que assolam o país.

Nesse contexto de crise, o Judiciário não pode perder esta oportunidade de colaborar para solução como fez na ADPF.

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[1] ABRAMOVICH, Víctor; PAUTASSI, Laura (Org). La revisión judicial de las políticas sociales: estúdio de casos. Buenos Aires: Del Puerto, 2009.

[2] VELOSO, Juliano Ribeiro Santos. Direito ao Planejamento. Belo Horizonte: D ́Placido, 2013.

[ 3 ] Informativos STF 796, 797 e 798

[4] (NUNES, Dierle; STRECK, Lênio. Como interpretar o artigo 139, IV, do CPC? Carta branca para o arbítrio? Disponível em < http://www.conjur.com.br/2016-ago-25/senso-incomum-interpretar-art-139-iv- cpc-carta-branca-arbitrio#_ftnref1> Acesso em 16 de janeiro de 2017.)

[5] BRASIL. Lei n° 11.530, de 24 de outubro de 2007. Institui o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania – PRONASCI e dá outras providências. Publicado no Diário Oficial da União, Brasília, 25 de outubro de 2007. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007- 2010/2007/Lei/L11530.htm>. Acesso em: 16 jan. 2017.

[6] http://www.conjur.com.br/2017-jan-13/limite-penal-caos-sistema-carcerario- propostas-human-rigths-watch

[7] Renato Sérgio de Lima, diretor-presidente do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, diz que falta uma ação integrada entre os poderes. “Pelos menos há 30 anos não existe no Brasil planejamento, integração e cooperação entre os diferentes órgãos responsáveis pelo sistema prisional de segurança pública no Brasil. A União dialoga pouco com os estados, o Legislativo se mostra ausente, enfim, no limite. O problema é de todos e não é de ninguém ao mesmo tempo e acaba sobrando para os agentes prisionais na ponta administrarem milhares de presos, mais de 600 mil presos em situações muito desumanas, e para os policiais administrarem taxas crescentes de crime e violência no Brasil”, disse. http://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2017/01/departamento-penitenciario- tem-mais-de-r-2-milhoes-em-caixa-sem-uso.html

[8] http://www.em.com.br/app/noticia/politica/2017/01/15/interna_politica,839547/e ducacao-e-o-caminho-para-reduzir-a-criminalidade.shtml

Juliano Ribeiro Santos Veloso - Procurador Federal - AGU. Professor da Escola da Advocacia Geral da União. Doutorando em Direito Público (Puc/Minas). Mestre em Direito Público (Puc/Minas). Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental -1998. MBA em Finanças/Banking pela Fundação Dom Cabral (Programa Novos Talentos/Santander). Pós Graduado em Direito Processual Civil. Pós graduado em Advocacia Pública (iDDE/AGU/COIMBRA). Email: julianoveloso@hotmail.com

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