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A Academia e o Impeachment: questões institucionais em aberto

Como o mundo acadêmico pensou o impeachment a partir da leitura de certos autores
Foto: Ricardo Stuckert/ Instituto Lula
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A situação político-jurídico do Brasil no decorrer de 2016 foi marcada pelo julgamento de impeachment da presidente Dilma Roussef. Por mais que tal tenha sido efetivado, ele deixou questões abertas que demandam a necessidade de repensar conceitualmente e normativamente o instituto do impeachment estabelecido pelo regime de 88 e pela Lei nº 1.079/1950.

Com isto em mente, realizamos a articulação, o levantamento e a síntese de como o mundo acadêmico pensou o impeachment a partir da leitura de certos autores, que se destacaram ao expressar suas análises sobre tal questão.

Primeiramente, privilegiamos Conrado Hübner Mendes – professor de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da USP e notabilizado pelo texto “Onze Ilhas” publicado na Folha de São Paulo em 2010 –, representando um posicionamento marcante sobre a decisão do impeachment.

Sobre a decisão tomada isoladamente pelo ministro Lewandowski em separar a votação das penas do impeachment, Conrado Hübner Mendes acredita que tal realiza uma equiparação do processo de impeachment com um processo legislativo comum. Este ato deve ser considerado equivocado, haja visto o entendimento de que o impeachment não só é uma medida excepcional, mas também é fundamentado pela Constituição, não podendo, portanto, ser regido como bem compreender o Senado.

Com o mesmo paradigma crítico, Conrado Hübner Mendes aborda o conflituoso questionamento sobre a possibilidade de o STF rever esta decisão. Em sua obra “Direitos Fundamentais, Separação de Poderes e Deliberação”, ele repreende o olhar convencional do controle de constitucionalidade – não podendo se confundir com uma crítica geral ao papel do Judiciário na democracia. Conrado Hübner Mendes tenta exaltar é o fato de o papel messiânico de “Guardião da Constituição” que o Tribunal tenta abordar muitas vezes parte de uma retórica que entrincheira a democracia e atrofia os outros poderes.

Nesse aspecto, o professor Conrado Hübner Mendes entende não ser possível recorrer ao STF para rever o mérito da decisão do Senado, uma vez que não faria sentido atribuir-lhe uma nova competência quando já se foi estabelecido constitucionalmente ser o juízo sobre o mérito do crime de responsabilidade atribuído ao Senado Federal. De certo modo, entende-se que o Senado possui a última palavra no juízo de impeachment. Isto serve de contra-argumento para os que doutrinam no sentido de o Senado conferir um lastro político à decisão e de o STF assegurar o caráter jurídico desse instituto. A visão de o Supremo ser um salvador da pátria insuscetível de falhas é bastante superestimada – principalmente quando consideramos as teorias de diálogo constitucional, que versam na existência de um diálogo permanente e cooperativo entre as instituições, tornando, assim, possível de o STF discorrer com o Senado para um procedimento de impeachment mais prudente, legítimo e rigoroso dentro do marco de constitucionalidade.

O artigo do site JOTA “A Constituição interpretada sem regras” do professor da FGV-SP Dimitri Dimoulis, por mais que não tenha exacerbado foco no processo de impeachment em si, merece destaque nesta análise. Inspirado no fatiamento da votação sobre as sanções do impeachment, Dimitri aponta a tendência do Supremo em ignorar o sentido expresso e evidente do texto constitucional com a alegação de “mutações” e “evoluções”. Não há coerência entre os métodos de interpretação da Constituição realizados pelo STF, que ora interpreta no rigor da escrita normativa, ora flexibiliza a letra constitucional. No ponto de vista do professor, isto acaba por ignorar o imperativo da previsibilidade da leitura constitucional, além de mostrar uma apropriação seletiva de valor realizado pelo Supremo. Um dos exemplos citados é o da ADPF 132 sobre a união homoafetiva, que, contrária à letra constitucional do art. 226 parágrafo 3º, decidiu em admitir a união estável de pessoas do mesmo sexo. Embora razoável essa visão de Dimoulis, será que é mesmo possível comparar a maleabilidade da interpretação constitucional do STF no caso da união homoafetiva – que versa sobre o direito fundamental da igualdade nesta minoria – com o fatiamento do impeachment – que se entende ser processual?

Não falta na doutrina pensamentos e opiniões divergentes acerca do tema do impeachment como se verifica nas interpretações de João Maurício Adeodato e Pablo Holmes.

A partir de uma leitura do artigo “O impeachment no Estado democrático” de Adeodato – professor da Faculdade de Direito de Vitória (ES) –  e publicado na Folha de São Paulo pode se concluir a consideração do autor na visão de que no Estado Democrático de Direito há uma independência do jurídico em relação ao político, de modo que se prioriza o procedimento em detrimento do resultado. Ademais, ainda de acordo com o entendimento do professor, já que o procedimento é mais relevante, uma vez tendo sido o impeachment devidamente sujeito ao método disposto pela ordem jurídica, estaria este dotado de legitimidade. Isto ainda se torna mais tangível a partir do momento que se considera o fato de a decisão do processo de impeachment ser tomada por representantes do povo, eleitos pelo mesmo, tornando então, a resolução ainda mais genuína.

Em contrapartida, se apresenta o entendimento de Pablo Holmes – professor de teoria política na Universidade de Brasília. Ele declara que, no Estado de Direito, para existir legitimação de um processo é preciso que haja um apoio generalizado da população. O autor do texto publicado na Folha de São Paulo “Impeachment sem legitimação” questiona também o posicionamento de Adeodato quanto à legitimação ser justificada em razão da autoria da decisão ser de representantes do povo, argumentando que se assim fosse, se estaria instituindo uma ditadura com apoio popular, de modo a inviabilizar a afirmativa de que vivemos em uma democracia. Além disso, declara que João Mauricio peca em seu raciocínio por partir da mescla de argumentos de um formalismo jurídico com decisionismo.

Merece ser considerada também a opinião de Marcelo Cattoni – professor de Direito Constitucional da UFMG – sobre o procedimento de destituição da Presidente Dilma Rouseff que se mostra no texto do Empório do Direito intitulado “Supremo Tribunal Federal deve barrar ou nulificar impeachment sem crime de responsabilidade”. A partir da leitura de tal obra pode se depreender que, de acordo com o autor, em meio a inúmeros debates sobre o assunto, a acalorada discussão fez com que se deixasse de lado a análise fundamental da questão jurídica do procedimento. Além disso, não se enfrentou o quesito da diferenciação entre Presidencialismo e Parlamentarismo. Tal distinção é essencial já que para a derrubada do primeiro ministro os requisitos apresentados são de natureza política, o que não basta no caso do Presidente, pois se exige para além desses, as formalidades jurídicas. No Brasil, para que se viabilize a destituição do Presidente da República é preciso que este tenha cometido algum crime de responsabilidade dentre as hipóteses previstas taxativamente na lei. Por isso, entende Cattoni que o STF tem o dever constitucional de barrar ou declarar a nulidade de todo processo de impeachment recebido pela Câmara ou decretado pelo Senado em caso de inexistência de conduta praticada pelo Presidente que se encaixe nas hipóteses taxativas de crime de responsabilidade previstas no ordenamento.

       Marcelo Cattoni destaca ainda a questão do caráter penal atribuído ao requisito principal para que seja dado seguimento ao processo de impeachment, no caso o crime de responsabilidade. Em função desta natureza, é que se pode concluir que não pode haver interpretação extensiva ou analógica uma vez que a seara do Direito Penal não compreende esses métodos interpretativos. Sendo assim, a conduta do Presidente da República deve se adequar as hipóteses previstas taxativamente pelo legislador. Caso isto não aconteça, entende o autor que se estaria instituindo o voto de desconfiança vigente no Regime Parlamentarista, o que seria um desrespeito a Constituição já que não há previsão legal para tal ato.

Por fim, selecionamos as análises da professora de Teoria do Direito da UFRJ, Margarida Lacombe Camargo, retiradas, principalmente, dos textos “O impeachment e o golpe” e “O impeachment e o seu desenho institucional conflitivo”, ambos do blog JOTA.

Margarida Lacombe Camargo entende o impeachment do Presidente – o maior cargo político de um país republicano – como um julgamento político de proporções escandalosas, que abalam toda a nação, portanto uma medida que deve ser tomada apenas em casos excepcionais. Exatamente com isto em mente, ela não só destaca o caráter jurídico como um pressuposto necessário, mas também enfatiza a possibilidade de apreciação do Poder Legislativo como instância remediadora.

Através de um estudo comparativo, Margarida Lacombe Camargo analisa a origem inglesa do instituto de deposição do Chefe de Governo que foi adotado pelos Estados Unidos com algumas modificações. Este foi o modelo que, posteriormente, se adotou para a instituição do impeachment brasileiro. Deste modo, a autora busca enfatizar a diferença entre o regime que teve origem, o Parlamentarismo, e o que serviu como base para o Brasil, o Presidencialismo, pois tal contestação se mostra essencial para a caracterização da natureza deste instituto.

Ademais, a professora Margarida Lacombe Camargo se utiliza da doutrina americana para entender esse processo de destituição do Presidente, percebendo o fato de, na história dos Estados Unidos, ser este instituto extremamente excepcional. Isto explica a ausência de precedentes suficientes para concretizar uma ideia sobre o mesmo, sendo também somada a questão de não haver no país norte-americano extensa legislação sobre o assunto, ao contrário do Brasil que detém uma complexidade de normas sobre esta questão.

Quando nos deparamos com a figura de uma autoridade presidencial claudicante e abusiva, o que é melhor para a nação: esperar o fim do mandato presidencial ou entrar com o procedimento de impeachment imediatamente? Para Margarida Lacombe Camargo, é mais maligno para a democracia utilizar indevidamente o impeachment, sem existir provas concretas de crime de responsabilidade, pois se cria um precedente que gera desconfiança sobre eleições futuras, além de desrespeitar o direito ao voto dos cidadãos. Indo mais além, também pode se falar que um impróprio processo de impeachment deixa um embrião de intolerância na sociedade e uma ameaça à estabilidade do poder que garante a governabilidade.

Através da leitura desses estudiosos escolhidos pela originalidade da abordagem, é possível se deparar com contribuições importantes do meio acadêmico para o debate a respeito do processo de impeachment, expressando, assim, a participação ativa da Academia. Embora houve avanços, determinados questionamentos ficaram em aberto e não foram examinados, como podemos ver com a tabela abaixo:

Natureza do impeachment Possibilidade de intervenção do STF Fatiamento das penas do impeachment Legitimidade
Conrado Hübner Mendes Político-jurídico Não existe: STF com posição de aconselhamento Decisão arbitrária: compara com um processo legislativo comum Necessidade de diálogo constitucional
Dimitri Dimoulis Não examinado STF com interpretação flexível Decisão arbitrária que desconhece o texto constitucional Não examinado
João Maurício Adeodato Procedimental Não examinado Não examinado Decorre do processo e do procedimento
Pablo  Holmes Jurídico Não examinado Não examinado Legitimação procedimental aliada ao apoio generalizado
Marcelo Cattoni Jurídico Dever constitucional de interferir Não examinado Necessidade do crime de responsabilidade
Margarida Lacombe Político-jurídico Não interferência Não examinado Vinculada ao crime de responsabilidade

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

LINHARES, Carolina. Especialistas em direito questionam votação separada do impeachment. Folha de São Paulo, São Paulo, 01 setembro 2016. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/09/1809398-especialistas-em-direito-questionam-votacao-separada-do-impeachment.shtml>. Acesso em: 26 outubro 2016.

MENDES, Conrado Hübner. Conrado Hübner Mendes: “O STF é refém do capricho dos seus ministros”. Blog Os Constitucionalistas. 08 junho 2016.  Disponível em: <http://www.osconstitucionalistas.com.br/conrado-hubner-mendes-o-stf-e-refem-do-capricho-dos-seus-ministros >. Acesso em: 26 outubro 2016.

MENDES, Conrado Hübner. Direitos fundamentais, separação de poderes e deliberação. 1.ed. São Paulo: Saraiva, 2011. 267p.

DIMOULIS, Dimitri. A Constituição interpretada sem regras. Blog JOTA, 03 outubro 2016. Disponível em: <http://jota.info/constituicao-interpretada-sem-regras>. Acessado em: 26 outubro 2016.

ADEODATO, João Maurício. O impeachment no Estado democrático. Folha de São Paulo, 09 setembro 2016. Disponível em: < http://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2016/09/1811563-o-impeachment-no-estado-democratico.shtml>. Acessado em: 26 outubro 2016.

HOLMES, Pablo. Impeachment sem legitimação. Folha de São Paulo, 26 setembro 2016. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2016/09/1816816-impeachment-sem-legitimacao.shtml>. Acessado em: 26 outubro 2016.

CATTONI, Marcelo Andrade & outros. Supremo Tribunal Federal deve barrar ou nulificar impeachment sem crime de responsabilidade. Empório do Direito, 23 março 2016. Disponível em: < http://emporiododireito.com.br/supremo-tribunal-federal-deve-barrar/ >. Acessado em: 26 outubro 2016.

CAMARGO, Margarida Maria Lacombe. O Impeachment e o Golpe. Blog JOTA, 15 dezembro 2015. Disponível em: < http://jota.info/o-impeachment-e-o-golpe >. Acessado em: 26 de outubro 2016.

CAMARGO, Margarida Maria Lacombe. O Impeachment e o seu desenho institucional conflitivo. Blog JOTA, 20 janeiro 2016. Disponível em: < http://jota.info/o-impeachment-e-o-seu-desenho-institucional-conflitivo >. Acessado em: 26 outubro 2016.

Bruna Genn - graduanda de Direito da PUC-Rio

Caroline Boghossian - graduanda de Direito da PUC-Rio e bolsista I.C./CNPq/PUC-Rio

José Ribas Vieira - professor associado da Puc-rio professor titular de Direito Constitucional da URFJ

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